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水與生活:水資源管理與都市及區域空間規畫

國土空間使用規畫是執行對行為約束的法定規範,需要以全面性的環境教育以及對自然資源的正確認知為基礎,做到自我的行為約束,才是根本之道。
 
 
 
都市

都市(urban)泛指人類集聚而共同生活的空間,小至市集(market)、聚落(village),大至都會區(metropolitan),乃至超大都會區(megalopolis),都可稱為都市,也有人稱為城市(city)。雖然若要深入追究,「都」市與「城」市的意義仍有所不同,但是大家已經長久混用,也就習慣了。日常一般使用,名稱差異或許不那麼重要,但是構成都市的意涵就很重要了。

讓我們先來了解「都市」。人的活動聚集有幾個共通的目的:一是共同生產,包括農產、水產及工業生產;二是交換財貨或勞務,也就是市場買賣及勞務交易;三是共同生活,包括居住與休閒。以現在都市發展的專用術語來講,就是「產業發展」、「市場交易」及「居住」。再加上近期對氣候變遷關注所產生對環境的思維而提出的另一共同目的,就是「環境生態」,這就構成了當前都市及區域發展的四大意涵,也稱為結構面向。

而支撐這些結構面向的基礎理論,從都市經濟理論的角度而言,就是規模經濟、聚集經濟,以及比較利益。規模經濟可以降低生產的單位平均成本,因此在都市可以買到相同品質,但比較便宜的農漁產品、工業製品或生活用品,以及更專業的服務。而這些製品(或服務)的場所就會大量出現在都市及鄰近地區,例如理髮店、拉麵店、養殖魚塭、機械工廠、家具工廠、成衣製造廠、光電科技廠等。另一方面,規模經濟也解釋了為什麼只有在都市才可能出現高樓建築。

聚集經濟則可以解釋在都市內因不同活動在相同空間的聚集而產生產品或勞務交易,更加促進都市活動的專業化、分工與競爭。具體的例子如零售店(便利超商)、物流中心、工業區及科技園區,可以共享公共設施、技術研發、相互競爭等的優點。

至於比較利益,就凸顯各別都市的特性,包括自然地理條件以及都市成長歷史文化的獨特性。就如同每一個人一樣,各有自有的性格,而這也是都市彼此間合作或競爭的自我本能。因此可以看到台灣早期的都市,包括「一府、二鹿、三艋舺」,都是靠海(河)口為市;大陸的上海、天津、日本的東京、美國的紐約、芝加哥、德國的漢堡、荷蘭的阿姆斯特丹等,都是以因海河交界所帶來的運輸機能做為都市成長的基礎,再結合製造業及交易金融機能而逐漸發展成為大都會。

另有礦產城市,如台灣早期的金瓜石(金礦),中東的石油都市如阿布達比、杜拜;也有宗教城市如拉薩、耶路撒冷等,各自有其都市性格。

都市區域發展與水資源

前述這些都市性格,都只有談到都市的活動「產出」的外顯現象。但要支撐這些產出活動,必須先有都市的資源「投入」,包括土地、人力、自然資源及制度(包括組織與管理)。其中,很重要的一項投入要素就是水資源。農作生產需要用水,漁業養殖需要用水,工業生產需要用水,科技產業更需要大量用水,民生生活也需要用水,休閒活動還是需要用水;而使用過的水必須經過處理才能排放回到大自然系統中。

簡單地說,水資源是都市發展的必要投入。前述所稱都市活動,一旦缺水就不可能有都市發展。大陸的「南水北調工程」就是一個例子,把中國長江流域的水資源抽調一部分送到華北和西北地區,從而改善區域內產業及城市發展所需的穩定供水,並促進南北經濟、社會與人口、資源、環境的協調發展(維基百科)。

都市及區域規劃就是把前述投入的都市資源在空間上做合理的配置,也就是「空間規劃」。規劃內容包括區位分布、規模大小、區塊型式、活動行為項目規範,以及活動強度管制,最後的成果就是「計畫書(圖)」。

以現行台南市行政轄區為例,供給台南地區產業用水、農業用水,以及民生用水的主要水源,就是匯集來自中央山脈的自然水源。而匯集的水庫就是曾文水庫、南化水庫、烏山頭水庫、白河水庫,以及其他集水埤塘。其中,烏山頭水庫更是以農業灌溉為主,由日籍水利工程師八田與一規劃並興建而成,結合了水庫及嘉南大圳給水系統工程,是把嘉南平原由荒地變良田的重要區域基礎設施。

都市區域發展與水資源空間規畫

如何透過國土規劃以保障穩定的水資源供給與均衡的時空分配並防治水患,是都市及區域規劃非常重要的議題。需要各項專業技術的支援,包括氣象科學、水利工程、資源工程、測量技術、資訊系統、流域治理、生態及環境科學、產業及活動空間需求規劃,以及行政(跨域)管理等,是跨學域科技與人文科學的整合。

台灣現行的國土管理體系把土地區分為都市計畫區、區域計畫區及國家公園。其中區域計畫區是指排除都市計畫區及國家公園以外的所有非都市土地,包括山區森林地、農地、鄉村、河川、湖泊、海岸及海域,範圍含括整個台灣本島陸域土地、離島土地及鄰近海域。

而在都市與區域土地的管理與規畫中,與水資源管理相關的法規,從法律、法規命令到行政規則,林林總總不下百項。其中重要的包括:都市計畫法、區域計畫法、水利法、水土保持法、自來水法、溫泉法、森林法、濕地保育法、海岸管理法等,乃至研議中的海域管理法。

為了彙整相關的管理規範,在現行區域計畫的規畫中,把水資源相關的土地管理劃入「環境敏感地」,並把它分為兩級。環境敏感地包括四大類型:資源利用敏感地、生態敏感地、災害敏感地、文化景觀敏感地。其中文化景觀敏感地與水資源的關聯較少。第一級環境敏感地以保護或保育為主,除必要設施外,限制不得開發;第二級環境敏感地則是有條件開發。

前述國土使用管理的目的在於回應當前都市及區域所面臨水資源管理的重大議題,這些議題包括五大面向:

水患治理–包括因氣候變遷而提升的治水困難度。高度都市化產生災損成本上升,以及水土類型災害交互作用(例如洪災加上土石流)產生複合型災害損失加成。

土砂淤積–包括水庫集水區地質特性導致土石崩塌,並造成水庫淤積,再加上水庫的排砂成本高,排砂不易,更降低水庫蓄水容量。而部分下游土砂淤積於河道,更易形成洪水泛流。例如台南的曾文溪流域(後堀溪、菜寮溪)、急水溪流域(白水溪)、二仁溪及鹽水溪都有明顯的河道淤積現象。

產業衝擊–也就是流域內產業開發對水資源的環境衝擊。特別是沿岸工業區開發,一方面需要工業用水,另一方面排放廢汙水,例如高雄的後勁溪、台南的鹽水溪都是受工業汙染的河道。

土地管理相關法規的限制—已如前述,法規多如牛毛,卻分屬於不同的管理機構。而機構之間又無法充分支援,往往汙染源頭、排放監測、河道管轄,乃至下游出海口,都可能分屬不同縣市及管理單位,從流域治理而言並非合宜。

缺乏親水空間–台灣四面環海,大多數的都市除有美麗與具保育價值的海岸線外,也有數條溪河貫穿,具整體親水空間串連發展的潛力。然而,仍礙於相關土地管制規範,尚無法充分創造親水空間,至為可惜。

尤其在治水方面,更是台灣都市區域治理長期以來的重大議題。自2006年執行的8年800億元易淹水區治理計畫,以中央資源挹注於地方管轄的排水與河川整治工程。而2013年康芮颱風重創台灣中南部之後,更增加排水與河川整治的執行經費。以台南市區域計畫中所彙整經濟部水利署的資料顯示,其易淹水潛勢地區空間分布非常廣闊,除了沿海區域外,更含括平原地區及都市地區。

在都市洪災方面,由於早期都市計畫的擬定與檢討多以開發為主,並未重視都市防災,以至於都市一旦發生洪災,將導致嚴重的社會損失。以台南市中西區主要計畫為例,淹水潛勢高的區內卻劃設了大量住宅區,居住區域與災害風險區重疊,甚至避難地點也位於災害風險區內。這些都是都市及區域空間規劃應立即著手處理的棘手議題。

人類群聚棲息大約起始於數十萬(甚或數百萬)年前,「城邦」的出現約在5,000年前。而自18世紀工業革命之後,都市快速發展,規模快速擴張,人類開始過著一代比一代富裕的生活。但短短300年不到的都市成長,對地球自然資源的衝擊卻遠大於數千年的人類文明歷史,減少碳排放只是人類群聚活動對自然資源消耗自覺的起步。

身為都市研究者,常常會自問一些問題:都市是否有最適規模?若有,應該多大(人口或面積)?台灣(或大陸,甚或任何一個區域)應該有多少都市才稱為城鄉均衡?或許答案並不在於經濟成長的最適理論,而在於環境容受的最大限制,以及自然資源的循環永續利用。

水資源管理讓我們開始思考如何約束人類都市及區域開發行為,國土空間使用規畫則是執行對行為約束的法定規範。然而,徒法不足以自行,需要有全面性的環境教育以及對自然資源的正確認知為基礎,做到自我的行為約束,才是根本之道。但,能不能做到?不管能不能做到,一定要做,更要努力做,相信大自然法則中自會有答案。
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