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氣候變遷的衝擊:氣候變遷對臺灣經濟的影響

人類為追求經濟發展,大量排放溫室氣體,造成全球氣候的變遷。臺灣在全球暖化的嚴峻考驗下,會受到何種影響,其因應之道又為何?
 
 
 
燃燒化石燃料產生的二氧化碳,占臺灣溫室氣體排放總量的 74%,臺灣二氧化碳總排放量占全球 1%,排第 21 名,但人均排放量居第 18 名。我國雖非京都議定書簽約國,且京都議定書也無貿易等制裁規定,但根據 WTO 有關貿易障礙的規定,對環保有「例外條款」,即基於環保考慮可對進出口物品課徵環保稅。

氣候變遷的影響

環境生態 聯合國「跨政府氣候變遷專門委員會(IPCC)」,於 2007 年 4 月 6 日在布魯塞爾公布了當年的第 2 項報告,嚴厲警告全球暖化效應比過去預測要嚴重的多。根據燃燒化石燃料造成的溫室氣體排放量推算,2050 年左右氣溫極可能升高 2 至 3 度,屆時歐洲阿爾卑斯山滑雪勝地有 70% 不再白雪皚皚。

氣溫升高攝氏 2 度,缺水人口將達 20 億,有 20 到 30% 的物種瀕臨絕種,更多人因為營養不良、疾病、熱浪、旱澇而死亡。在最嚴重的情況下,全球人口將有五分之一受洪水影響,11 ~ 32 億人缺水,全球出現大規模物種滅絕。

臺灣經濟 氣候變遷對臺灣的影響其實早已發生。2005 年 2 月 16 日,抑制全球溫室氣體排放的京都議定書正式生效,根據這個協議,整體工業國家(議定書中的附件一國家)到 2012 年時,溫室效應氣體總排放量必須比 1990 年的排放量平均減少 5.2%。因此 2012 年後,開發中國家為主的非附件一國家,被要求承諾減量的壓力將大增。

燃燒化石燃料產生的二氧化碳,占臺灣溫室氣體排放總量的 74%,臺灣二氧化碳總排放量占全球 1%,排第 21 名,但人均排放量居第 18 名。根據統計,1990 ~ 2002 年全球二氧化碳排放累計成長 16.4%,其中以工業國家為主的京都議定書附件一國家僅成長 1.6%,附件一中的經濟轉型國家減少 31%,非附件一國家則累計成長  46.3%。同期間,臺灣二氧化碳排放則累積成長 111%。

值得注意的是,近年我國年平均經濟成長率雖然由 1996 ~ 1999 年的 5.40% 降為 1999 ~ 2003 年的 2.55%,但二氧化碳排放的年平均成長率卻不減反增,由 1996 ~ 1999 年的 4.68% 增加到 1999 ~ 2003 年的 5.07%。

我國雖非京都議定書簽約國,且京都議定書也無貿易等制裁規定,但根據WTO有關貿易障礙的規定,對環保有「例外條款」,即基於環保考慮可對進出口物品課徵環保稅。因此,歐盟已發布的環保三指令,除規定電器電子產品回收(2005 年 8 月生效)及禁止使用有毒物質(如鉛、鎘及汞)(2006 年 7 月生效)之外,也要求能源使用產品須滿足生態設計(EUP)的要求,否則可限制其進口,預測於2008年可完成 EUP 的立法。

由國際間的能源生產力(即國內生產毛額∕能源使用量)比較顯示,臺灣比歐盟及日本分別低了 47% 及 65%。因此 2012 年之前,臺灣產業會面臨國際尤其是歐盟貿易制裁的風險。臺灣的出口及進口分別占 GDP 比率達 56.4% 及 48.9%,當前歐盟的貿易占臺灣出口及進口總額的 12.8% 及 9.9%,出口若受歐盟等工業國家的貿易制裁,臺灣經濟勢必遭受重大打擊。

因應氣候變遷的相關政策

能源價格 偏低的能源價格提供市場錯誤的訊息,不利於高能源效率技術的採用,反而鼓勵耗能產業的發展,以致影響整體能源效率。原則上,合理的能源價格除了反映生產成本之外,也應該反映如空氣污染、道路壅塞、能源安全、二氧化碳排放等的社會成本。

油價 近年來政府強力介入油價調整,除造成 2005 年中油油品部門虧損 150 億元外,並造成桶裝瓦斯供給發生短絀,使得中油的安全存量低於法律規定,實宜回歸市場機制。目前,我國汽油及柴油價格由於稅負偏低加上政府干預,分別比鄰近的日本、香港、韓國與新加坡的平均價格低。浮動油價雖已從 2006 年 9 月下旬試辦,2007 年元月起正式實施,10 月卻「凍漲」,由於進口原油價格大幅上漲,中油公司由盈轉虧。天然氣價調整也應回歸氣價公式,以反映進口天然氣成本的變動。

專款專用做道路維修之用的汽車燃料使用費方面,目前是隨車課徵,對開車里程少的付費者並不公平,且無法節約能源的使用,宜改為隨油課徵。

電價 臺灣 2004 年電燈用電的電價是每度新臺幣 2.49 元,在日本則是每度新臺幣 6.77 元。事實上,臺灣電燈用電的電價已從 1996 年的每度 2.5481 元降至 2004 年的 2.49 元,非電燈用電的電價則從每度新臺幣 1.9969 元降至新臺幣 1.72 元。

當電價不能反映其外在不可控制成本(如燃料成本)的增加,甚至產生虧損時,長期穩定的電力供應勢必受到影響,美國加州的電力危機殷鑑不遠。由於燃料價格大幅上漲,加上核四廠無法如期在民國 95 年完工,造成臺電虧損。電價若再不反映燃料成本而適度調整,民國 98 年臺電預估將虧損 700 億元。建議當前電價宜充分反映燃料成本,未來更宜訂定公式,機動反映燃料成本的變動。

能源稅 為反映使用石油的溫室氣體排放成本,政府宜儘速通過立法並適時落實課徵碳稅或能源稅以及相關的配套措施,來反映二氧化碳排放的社會成本,並實施綠色租稅改革,以達到經濟發展、環境保護及能源節約的三贏目標。

為達三贏目標,可實施下列具體配套措施:以漸進法逐步增加能源稅稅率;把能源稅稅收用於(1)降低個人所得稅及公司所得稅的稅率,並提高免稅額,(2)取消汽車及水泥以外所有的貨物稅、娛樂稅、印花稅及汽車燃料使用費,(3)對於節能績效良好的廠商給予能源稅減免,(4)仿北歐國家分擔企業提供員工的社會安全支出以增加就業,(5)對低收入戶給予能源津貼,(6)向國外購買二氧化碳排放權,(7)進行溫室氣體減量的研發及政策研究,減少對經濟的衝擊,並增加政治上的接受度。

產業政策 由於目前臺灣能源價格偏低,未合理反映其內部及外在成本,影響節能誘因,不利於產業結構調整,致使環境保護與經濟成長產生衝突。以目前審議中的大煉鋼廠及石化廠投資案為例,政府似可從以下兩方面擇一來做。

其一,嚴格限制高耗能工業的設立。環評從嚴,不讓高耗能的工廠設立,但這會對臺灣的經濟發展產生衝擊,因鋼鐵、石化、煉油產業,關聯效果大且都是臺灣長期發展的產業。以目前臺灣產業結構來看,勞力密集產業大多外移至東南亞及大陸,而資本密集產業如以鋼鐵石化業為主的重化工業及以半導體、面板為首的高科技產業,是臺灣較具競爭優勢的產業。不過重化工業多屬高污染、高耗水、高耗能產業,且二氧化碳排放量大。

以半導體及面板為首的高科技產業,雖然沒有把它們歸類為耗能產業,但由於成長快速,目前在臺灣能源使用量最高的產業中已名列第 4,尤其是這種產業是含氟化物(HFC、SF6 及 PFCs)溫室氣體最主要的排放源。1999 ~ 2002 年,我國 PFCs 及 SF6 平均年增率分別達 22.6% 及 12.7%,如果這個趨勢維持不變,未來可能成為世界最大排放國。在京都議定書生效後,政府的產業政策確實面臨何去何從的瓶頸。促進服務業等低耗能產業的發展,則可避免重化工業及高科技產業帶來的問題。其關鍵端在落實經濟自由化及國際化政策,並鬆綁兩岸經貿法規。

其二,容許高耗能工業設立,同時提出配套措施。若是容許大鋼廠及石化廠設立,則須提出相關配套措施。諸如考量產業關聯效果;汰舊換新(中油投資案);以供應國內原料的自給自足為原則(大鋼廠投資案);針對企業對衛星工廠的節能及二氧化碳減量的協助給予排放抵換;採以工業區為單位、天然氣發電為原則的汽電共生系統。

能源結構 1999 年後,政府的能源政策以「非核家園」為主軸,發展再生能源及節約能源為輔。不過目前不含大水力的再生能源,占能源總供給的比率僅 0.76%。成本偏高是原因之一,其中成本最低的風力發電每度在 2 元左右,高於臺電平均發電成本(1.33 元∕度),太陽光電的成本更高達每度 17 ~ 23 元。再生能源的發展其實也受地理環境的限制,以風力為例,要達到 270 萬千瓦的發電目標,須架設 1 千 8 百座以上風機,但是受到風場條件及土地使用的限制,有實施上的困難。

比較 1998 年「第一次全國能源會議」和 2005 年 6 月「第二次全國能源會議」的能源結構規劃,主要差異是後者大幅提高未來 20 年再生能源、天然氣與燃煤的比重,分別由原先規劃的 3.3%、16% 及 28% 增加為 6.0%、17.5% 及 43%,但大幅降低核能的比重,由原先的 15% 降為 4.0%。這一調整將使得 2025 年的二氧化碳減量目標,需大幅縮小 20 個百分點。

現有的 3 座核電廠若提早 7 年除役,依賴核能的能源比重雖可提早在 2020 年達到規劃目標,然而提前 7 年除役的成本(包括內部及外部成本),將高達 7,660 億元至 1.25 兆。

由於近年來油價飆漲及京都議定書生效,各國的核能政策已有調整跡象。如英國 2003 年的報告中主張,應採取高效能發電和替代能源來達成溫室氣體減量目標。到了 2006 年重新檢討能源政策時卻表示,風力、太陽能等替代發電技術至今仍未成熟,是否能夠按照期限達成減少溫室氣體排放目標,實在值得懷疑。且風力發電的風車、太陽能的吸收板等設施,對環境的影響也不小,更遑論地區居民的反對聲浪。

由於必須兼顧可靠的能源供應來源,同時達成減少溫室氣體排放的目標,英國在現階段也不能排除擴大核能發電的可能。世界其他各國也無不在油價飆漲、化石燃料能源日漸枯竭的今日,重新調整能源政策,積極地考慮現役核電廠的延役,以及興建新核電廠的可能性。在京都議定書生效後,非核家園政策已漸非世界的主流意見。在確保核能安全的前提下,核四應如期完工運轉,核一、二、三廠以延役做為替代方案,並考慮在既有電廠加蓋新核能機組。
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