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政治科學:國際環境公約與氣候系統保護
人類與自然環境的關聯密切,有健康、完整的生態系統和自然環境,才會有健康的個人,也才能形成穩定與永續發展的社會。1992年聯合國氣候變化綱要公約的成立,目的就是要各締約方政府共同合作,以「穩定大氣中人為溫室氣體的累積濃度在一個不危及氣候系統的標準內」為目標。
 
 
 
人類與環境

人類發展文明所需的材料與工具都取自於大自然。遠古人類利用石頭製成武器,利用樹木做為燃料與建築材料,現今更利用化石燃料(如石油、煤與天然氣)與地下的礦產,發展科技與智識,改善生活。由此可見,人類與自然環境的關聯密切,有健康、完整的生態系統和自然環境,才會有健康的個人,也才能形成穩定與永續發展的社會。

曾幾何時,科技的過度運用卻造成了環境與自然的損害。例如石油的開挖造成環境與空氣的汙染;又如雷達與聲納應用於海洋漁業,雖然提高了捕魚的效率,擴大了產業的規模,卻也損害了海洋的漁業資源。因為濫捕與過度捕撈造成了漁業資源匱乏,反而又回頭影響漁業從業人員的生計與經濟。

因此,除了再次印證人類的發展與健全的自然環境關聯密切外,也印證了科技雖然可以改善生活,但過度破壞環境也會反過來影響人類。

不過,人類也曾嘗試利用科技改善對環境的破壞,試圖在發展經濟與文明的同時,可以兼顧到對環境的保護。例如發展太陽能光電科技,企圖取得潔淨且不虞匱乏的能源以取代化石燃料;又如發明化學藥劑以治理被汙染的土壤或海洋環境等,都是企圖整理被汙染的自然環境,以便回復到健康的生態條件。從此人類開始思考如何在經濟、科技的發展與自然環境保護中取得平衡。

1987年,聯合國的世界環境與發展委員會提出「永續發展」的概念,也就是倡導一種可以滿足當代人類的需求,又不會損及下一代利益的發展模式,尤其是照顧貧窮地區的民眾並滿足其生存的需要。

既然永續發展是以發展為主要的考量,因此如何使發展可以達成「永續」的目標,就必須涵蓋經濟的、環境的、社會的與組織的面向。惟考量到人類與自然環境的密切關聯,而且發展經濟大多需仰賴自然資源,因此追求人類的永續發展也必須把環境的永續發展一併考量在內,期使經濟與環境的發展可以並進。

另外人類為適應不同的自然與地理條件而組成各種的社會與組織結構,在追求永續發展的過程中,也需要這些社會與組織結構的協助與發展。因此也必須採用不同的方式以達成永續發展的目標,保障當代人類與未來世代的利益。

全球暖化不等於氣候變遷

溫室氣體原本就存在於地球大氣層中,其功用除反射來自太陽的輻射與其他多餘的熱量之外,也可在地表沒有太陽光照射時,把地表多餘的熱力捕捉、儲存,並把它留在地表,讓所有的生物可以在一定的溫差內繁衍,不致因為過度劇烈的溫差變化而影響生命的存續。因此溫室氣體扮演類似地球毯子的功能,可幫助地球調節溫度。然而若是過多的溫室氣體累積在大氣層中,則溫室效應會使地球溫度升高。

自工業革命之後,人類便開始利用化石燃料來發展經濟,結果促進了科技的發展,改善了生活的方式,並成就了社會的文明與進步。然而近年來科學家發現大氣中溫室氣體的濃度不斷攀升,其原因就是工業發展需要使用大量化石燃料。另因人口增加及經濟、文明發展所需,不斷地把森林、綠地轉化成居住、建設甚至休憩的用途,也減弱了森林等綠色植物可以吸收、轉化二氧化碳的功能。這些原因造成大氣中溫室氣體的濃度增加,也促使全球暖化,並可能是引起氣候變化的原因之一。

雖然目前科學家尚未找到直接的證據,可以證明溫室效應是造成氣候系統變化的原因,卻也擔憂若未能減少全球溫室氣體的排放量,氣候變化的負面衝擊有可能對人類的未來帶來不可預估的影響與阻礙。

保護氣候系統

有感於氣候變化對未來人類發展的潛在威脅,科學家自1985年起就透過研討會或科學年會多次討論,並要求各國政府應該針對這一衝擊有所應對。因此在1992年成立「聯合國氣候變化綱要公約」(United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC),其目的就是要各締約國家的政府共同合作,以「穩定大氣中人為溫室氣體的累積濃度在一個不危及氣候系統的標準內」為目標。

為了達成這一目的,各締約國家必須採取必要的溫室氣體排放減量的政策或措施。若各國確實努力,將可以減緩全球氣候變化的影響程度,甚至可以避免氣候變化的發生,這對人類未來的發展都有所助益。因此,減量的政策與措施是應變氣候變化的重要手段與工具。

由於引起氣候變化的原因尚未被科學界證實,目前僅有某些間接的證據懷疑溫室氣體濃度的增加可能與氣候系統變化有關。況且溫室氣體的源頭,自然界與人為各有貢獻,且排放源範圍廣及全球,因此要確定或標定汙染源並不容易。甚至氣候變化發生的地點、頻率、模式、影響的時間與範圍都無法確定,影響程度更是無從估算。

針對如此眾多的不確定因素與關聯,管制溫室氣體的正當性究竟何在?其實主要的考量就是人類永續發展的需要。即便引起氣候變化的成因目前仍不確定,變化後的結果與衝擊也不確定,氣候變化的成因與變化後的衝擊之間的因果關係更未能確定,但為了當代與未來人類的利益,也應該在現在就採取事先預防的措施,以防範或避免氣候變化現象真的發生。

因為未來氣候變化若果真發生,人類可以應變的時間就會變短,應變災難的成本會急遽地升高。因此,儘管現今無法確定人為溫室氣體的排放與氣候變化間的因果關係,但是提早採取減少排放量的措施與方法,改變人類高度碳排放的消費行為模式,也會減緩溫室效應的發生,降低影響氣候系統的機會,從而提升整體人類的利益。因此各締約國從事國內的減量行動,是履行公約的目的與義務的方式之一。

調整減量行動所需的成本

為了讓各締約國家可以共同對抗氣候變遷的衝擊,也可以讓各國採取合作的方式,進行溫室氣體減量活動或應變氣候變化負面衝擊的發生,UNFCCC於是授權由「京都議定書」制定各締約國家合作的項目與方法。

UNFCCC把會員國分為兩大類,第一類是工業化國家,另一類是非工業化國家(開發中國家與低度開發國家)。第一類的國家由於比較富裕,而且有經濟優勢可以應對與處理氣候變化的發生,也有優勢的科技能力可以對抗氣候的變化,因此公約要求工業化國家要比其他會員國優先採取減少排放措施。

由於UNFCCC並沒有規定減量的目標,因此1997年的「京都議定書」主要就是規定各工業化國家的減量目標,而且訂定工業化國家必須在2008~2012年期間減少溫室氣體的排放量到1990年時的95%,而各工業化國家也都向國際社會承諾,將各自減少8~6%不等的排放量。這些訂定在「京都議定書」附件B的減量承諾,就是各工業化國家在2008~2012年期間允許排放的最上限,因此被稱為「排放配額」或「被指定的排放量」。

由於現今各國經濟發展的基礎都是燃燒化石燃料,要各國減少溫室氣體的排放量等同於要求各國尋找其他能源,或必須花費更多成本採購更為節省能源或更有效率的生產機器與設備。這些作為都會減少企業的獲利能力,進而影響各國的經濟發展,以及其國際競爭力。

溫室氣體的種類眾多,為了以有限的財力有效地控制氣候變化的衝擊,「京都議定書」僅規範溫室氣體中的二氧化碳(CO2)、甲烷(CH4)、氧化亞氮(N2O)、氫氟碳化物(HFCs)、全氟碳化物(PFCs)及六氟化硫(SF6)等6種。前3種是因為普遍存在於自然界與人類活動中,後3種則是由人類創造的溫室氣體且廣泛應用在各類工業製程中,因此優先予以管制。

為了計算方便,「京都議定書」以每種溫室氣體的溫室氣體潛值做為計算單位。例如1公噸的甲烷阻隔熱輻射的能力是二氧化碳的21倍,因此1公噸的甲烷的溫室氣體潛值是21公噸的二氧化碳當量(CO2 equivalence, CO2e)。而其他溫室氣體的潛值,如氫氟碳化物家族是140~11,700 CO2e,氧化亞氮是310 CO2e,全氟碳化物家族是4,400~6,000 CO2e,六氟化硫則是23,900 CO2e。

除此之外,為了協助工業化國家降低因進行減量行動對其國內經濟產生的影響,因而也依據公約授權,在「京都議定書」的規範下設計了「共同執行」、「清潔發展機制」、「土地使用」、「土地使用變更與森林」(Land Use, Land-Use Changed and Forest, LULUCF),以及「排放交易」4種彈性機制,讓各個締約方可以透過共同合作的方式達成減量的效果。

共同執行、清潔發展機制與LULUCF這3種機制是透過設計、實施個別的單項計畫,以減少溫室氣體排放。只要計畫實施之後有比之前產生顯著的溫室氣體減量成效,公約同意依據一定的認證與驗證程序,就更多成效的部分核發「獎勵額度」予實施的國家。而該額度可以提交給公約,用來抵換減量承諾或進行交易。

由於這種計畫型機制是由被規範的工業化國家依據其國內的減量成本籌劃出來的,因此一般說來在其他國實施減量計畫與取得獎勵額度的成本,都會比在自己國內進行的低。於是被規範的工業化國家就有調整其減量成本的動機,不至於因為減少化石燃料的使用對其經濟產生影響,相互合作的計畫也會促進減碳科技的交流。

舉例來說,若甲國受到「京都議定書」規範,但是發現國內的減量成本太高,就決定到乙國實施減碳計畫。而實際上執行的結果也確實減少了乙國的溫室氣體排放量,則這批減少的溫室氣體量也可以移轉給原本投資的甲國。如此一來,不但可互相幫助,也履行了「京都議定書」的義務。

由於實施減量計畫地點的不同,「京都議定書」規定凡計畫是發生在兩個工業化國家間的合作,稱為「共同執行」;若是由工業化國家與開發中國家或低度開發國家共同合作的,就稱為「清潔發展機制」。
「京都議定書」也制定了排放交易機制,也就是成立一個交易市場,讓各個締約方國家可以把沒用完的配額或額度拿到交易市場上交易,讓有需要額外排放額度的國家可用符合其需求的價格取得額度,避免因為超量排放被「京都議定書」處罰。

目前全球最大的碳交易市場在歐盟國家,除了交易公約規定的碳權之外,還創造了其他種的碳權金融商品,例如碳權的期貨與現貨商品,供非國家類的私部門投資人避險、投資。因此,碳權買賣已經變成國際金融商品之一了。

全人類應關注的議題

管制溫室氣體以及相關的措施,對我國來說都是新興的議題,尤其我國對於環境的保護都是以汙染防制為主,面對這種預先的防患措施以及採用的管理模式,有許多的觀念與手法亟需改善。

特別是我國國際政治地位特殊,無法簽署、批准「聯合國氣候變化綱要公約」以及「京都議定書」,並納入我國的法規。因此在國內法化的過程中,對於既存的國內法律都產生了某種程度的衝擊與挑戰。而對抗氣候變遷的挑戰是否僅能以聯合國會員國做為唯一的資格考量,而不是以地球公民或人類的資格為考量?這也是國際社會必須重新思考與衡量的地方。

儘管非屬氣候變化公約的締約國家,我國政府已經採取許多方法來應對氣候變化可能產生的衝擊,並且積極地宣導,使社會大眾接受低碳的生活方式,目的就是為了讓台灣的自然環境與人文、社會得以有永續發展的可能。

因此,為了當代與未來世代的人類利益,所有的人都應該注意氣候變化的議題,保護地球的氣候系統,讓地球上的各類資源都可以永續地利用,與人類的發展共榮共存。
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