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921強震教會我們的事——臺灣災害防救策略概述

1999年9月21日凌晨1點47分,駭人的天搖地動驚醒了沉睡的人們。這波芮氏規模達7.3的震動,史稱「921大地震」,在全臺各地均引發災情,造成超過萬人傷亡、數萬房屋傾倒,無數家庭因此破碎,卻也成為我國推動災害防救的重要轉捩點。迄今(2019年)921大地震屆滿二十週年,面對隨時可能來襲的災難,相比當年我們已有更萬全的準備,透過有計畫的實施防災策略,幫助民眾降低生命財產損失。為此,我們特別前往國家災害防救科技中心一探究竟,帶領讀者一起來了解當災害發生時,這些策略將會如何被執行。
 
 
921大地震使全臺多間學校校舍傾倒毀壞,霧峰鄉光復國中也是其中之一,校內的北棟教室由於橫跨車籠埔斷層導致受創嚴重。損毀的光復國中原址於2001年規畫為921地震教育園區,現已成為我國推動地震防災教育的重要活教材。 (圖/羅書韻攝)
▲921大地震使全臺多間學校校舍傾倒毀壞,霧峰鄉光復國中也是其中之一,校內的北棟教室由於橫跨車籠埔斷層導致受創嚴重。損毀的光復國中原址於2001年規畫為921地震教育園區,現已成為我國推動地震防災教育的重要活教材。 (圖/羅書韻攝)
 
921震災之後,由於民眾的防災意識提升,使我國的災害防救制度有了長足的進展。「防災工作的法源依據提升到了法律位階」災防中心地震與人為災害組柯孝勳組長這麼說道。
 
在法令部份,防災作業從過去僅為辦法、方案的位階,逐步發展為具有強制效力的「災害防救法」。在執行面上,行政體制也因應趨勢,演變成有系統的「中央、直轄市及縣市、鄉鎮市區」三級制,各項工作皆有專門的部會來負責,藉此提高防災作業的執行效率。
  
我國災害防救三級制示意圖。 (圖/羅書韻繪,資料來源:國家災害防救中心)
▲我國災害防救三級制示意圖。 (圖/羅書韻繪,資料來源:國家災害防救中心)
 
在救災三級制的分工設計下,會由中央政府先行制定二年一修的災害防救業務計畫,,其中必須包含如何進行防、救災工作的完整規畫;再接續由各縣市依照基本計畫及各地不同情況,制定適用的地區災害防救計畫,涵蓋工作內容、時程、預算等等細節;最後再提供給各個鄉鎮,制定小範圍區域能實際執行、更細緻的災害防救業務計畫。
 
若想獲得更多防災相關資訊,可至行政院中央災害防救會報網站及各縣市防災資訊網查詢。
 
讓建築物更安全的耐震設計準則
 
除了行政制度的改革,結合科學研究與工程設計的耐震工法也陸續發展,更進一步整合技術與實務需求,由內政部營建署研擬及頒布「建築物耐震設計規範及解說」,有效提升921地震之後新落成建築物的耐震能力。而為了方便民眾購屋時能夠識別真正具有耐震能力的建築物,內政部更於2003年起推行建築物「耐震標章」制度,由公正客觀的第三者在建造過程中進行一系列的查核,降低施工瑕疵的發生機率,「目標是『小震不壞,中震可修,大震不倒』。」柯孝勳組長強調。
 
 
這麼一來,新建築有了耐震設計規範的保障,但舊有建物該怎麼辦呢?政府為此推動了既有建物補強措施,提供經費補助修繕老舊、危險建物,強化結構安全。有鑑於921地震發生時,全國許多學校校舍損毀,突顯校舍結構具有潛在危險,因此教育部和國家實驗研究院國家地震工程研究中心合作,利用寒暑假期間實施老舊校舍耐震能力檢測及補強作業,以提供師生更安全的校園環境。
 
地震長期監測與即時告警
 
而在防震之外,積極進行地震觀測與研究也是不可或缺的。中央氣象局地震測報中心目前已於全國設置將近200多個即時地震測站,可於地震發生後10至15秒發布強震即時警報,警示該地震可能造成嚴重災害的區域,數分鐘後發布的正式地震報告亦會即時連線災防中心,由災防中心的電腦主機自動分析與評估可能的衝擊情境。
 
氣象局預計未來將再增設100多個測站,達到一鄉鎮一測站的目標,構築更綿密的地震監測網。另外,為了提高地震資料監測品質、擴大地震監測範圍,除了增設陸地測站,氣象局也逐年增設深井式地震儀,並於東部海域建置海底地震儀,縮短發布強震即時警報的時間。
 
 
為讓民眾在地震發生時有更多逃生準備時間,即時的告警訊息傳遞系統也是不可或缺的。近來許多人都注意到,從手機上能夠接收到政府發布的即時訊息,這項功能最初就是為了防災告警而發展出的「細胞廣播」技術。細胞廣播能讓所有可接收4G訊號的手機,在同一時間收到由特殊頻道發送的預警訊息,讓民眾在第一時間找尋掩蔽處躲藏。「十幾秒也許不足以逃出去,但能讓你有時間躲好。」柯孝勳組長說。
 
落實全民參與的防災教育
 
那麼,對於一般民眾而言,有什麼防災準備是事前可以進行的呢?當災難發生時,又該如何避免損害擴大?為了幫助民眾提高遭遇災害時的緊急應變能力,國家災害防救科技中心、國研院國震中心與教育部合作,於全國各級學校積極推廣防災教育。於此同時,教育部也會定期敦促校方進行校園空間風險評估,並擬定校級防災應變計畫以備不時之需。
 
值得一提的是,政府自921地震發生隔年起,便將每年的9月21日定為「國家防災日」,這一天除了中央政府的防災政策宣示,各方機關、學校、公司行號等也會配合執行防災演練。得益於科技的發展,近年來除了傳統的避難訓練,還能實施更細緻的災害模擬,例如當某地發生地震,造成的重災區位置可能在哪裡、救災交通應如何調度、外圍縣市應如何配合等等,使防災模擬能更加貼近實際情況。
 
 
若是在家中遭遇地震,該怎麼辦?柯孝勳組長建議,平時民眾可以在居家環境自主實施環境評估及避難訓練,包括事前將大型家具、重物固定好,並於室內各個空間預先規劃可供躲避的位置。有了充分準備,災害發生時就不會過度驚慌,對自我生命財產安全就多一分保障。
 
 
審校:柯孝勳(國家災害防救科技中心) 
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