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防救災的跨領域合作
參考日本311複合型災難,包括了核災、撤離、緊急醫療、災害防救等領域,防救災的跨領域合作應可以從資訊、動員、組織間合作3個層面或架構思考。
 
 
 
緣起

1999年9月21日凌晨,中臺灣發生規模七級的大地震,造成南投、臺中、彰化重大災情。由於筆者的家鄉在南投,又是重災區,因此積極思考如何結合專長領域投入災害防救研究。幾經思考後,認為防救災體系和個人專長領域相近,因此以它為重要的研究對象,結果發現我國防救災體系中存在諸多問題。這些問題有些在持續改善中,有些則仍待改善。

隨著對921大地震防救災體系研究經驗的累積,筆者漸漸了解大型火災、水災、風災的諸多關聯。甚至最近3年發生的日本福島海嘯與核災,以及高雄氣爆人為災害,都深深感覺和防救災體系運作良莠有關。其實,防救災體系若能運作得宜,就能發揮保護民眾或災民生命財產安全的功能。

從過去大型災害發生的案例顯示,災害防救不只是科技問題,更是人與制度的問題;或者,防救災科技固然重要,但防救災體系的問題可能更為重要、複雜。因此,本文擬透過以前發生的案例,解釋防災科技與人(制度)運作所存在的問題。

因為防救災體系是由不同領域與分工組合而成,每次大型災難的運作,都考驗著體系內部與外部的整合。具體而言,體系的最細部分工和防救災科技有關,因此科學技術固然是提升防救災成效的重要工具,但科技背後的政策、制度或體系的問題,必須同時重視。

科技與政策、治理或制度整合與連結,是本文「防救災的跨領域合作」的核心概念。防救災跨領域合作的概念,包括了政府跨局處的合作、政府與民間團體的合作(含跨國合作),以及跨學術領域的合作。至於防救災體系運作要能順暢,資訊傳遞與流通是首要的關鍵因素,其次是資源動員,第三是組織間合作。

資訊傳遞

防救災資訊包括災前、災中、災後相關的訊息。災前又包括預防與預警資訊,災中主要是災情與災情需求資訊,災後主要是重建或復原資訊。

本文主要聚焦災中與災後相關資訊的傳遞,應包括災情、死傷人數、災害種類、現場狀況、待救援情形、災區(重建)需求等。例如很多災區外的民眾很急切希望知道在災區親友的生命安全情形,特別是大型災害發生時,因為伴隨斷電,導致災區無法對外通訊而阻絕了外界對災情的了解,甚至會因交通中斷,許多重要的救災物資進不了災區。

九二一大地震時,南投中寮鄉與國姓鄉就是重災區,因沒有通訊,也沒有外援,外界不清楚災情的嚴重。當時也是受災戶的縣政府倒塌,加上中央政府的災害應變中心因缺乏災情資訊,難免影響救災的效能。

雖然大型災難發生時通常會資訊不足,但有時也會有資訊爆量的情形。例如八八風災發生時,曾有屏東神父發出求救訊息,這位神父雖在3天內就獲救,但求救訊息仍瘋傳網路3個月,讓很多網路鄉民誤認為「防救災體系」非常糟糕,並質疑何以過了3個月還沒能救出神父?因此,即使資訊科技發達,仍有諸多可以跨領域投入改善的大型災難資通訊問題。

以目前防災科技的發達,應可以在短時間內處理龐大資訊與提供查詢;再應用衛星空拍與衛星電話,蒐集與傳遞災害資訊。不過衛星空拍可能因為雲層太厚而影響空拍照片的品質,衛星電話則有持用人不知如何使用的問題,因此有時傳統資訊傳遞工具反而可發揮更大的功能。

例如九二一大地震發生時,收音機與業餘無線電(俗稱香腸族)使用成效良好。當時南投縣彭縣長靠著收音機向全國民眾廣播,只簡短說明大地震的災情慘重並需要救災物資,不到3天就有各地運來的救災物資充斥南投體育場。後來彭縣長再透過廣播說救災物質已足請改撥善款,也是很短時間就擁入大量善款。

動員防救災資源

有了關鍵資訊後,接下來就是如何動員資源,也就是如何善用資源或使資源做最有效的運用,包括人力、機具、交通工具、生活必需品、帳篷、礦泉水、泡麵等資源是否能即時送達災民手中。過去幾次大型災害如九二一大地震與八八風災的慘痛經驗,讓臺灣防救災體系救災效能提高不少,至少在民生物資的補給與發放上很有效率。

例如有些地方政府(特別是鄉鎮市區公所層級)會和大賣場或便利商店訂定開口契約,當發生大型災難時,民眾可自由前往領取生活必需用品。關於資源動員的相關領域,包括物流管理(生活必需品管理)、交通與運輸管理、企業管理、資訊管理(防救災人力與物資訊息)、人力資源管理、工業管理(涉及機具應用)等,都有助於提升救災資源的動員與分配。

前述領域的應用也可避免資源分配不當的問題,例如九二一大地震時,固然南投縣立體育館在短時間就充斥民生用品,但因缺乏管理,這些民生必需品並沒有讓需要的「災民」取得。反而是許多非災民身分的民眾前往取用,例如前中寮鄉長就遭查獲其私有倉庫存有大量民眾捐贈物資。

八八風災後,總統宣布防救災是國軍重要任務。這種做法固然解決了緊急時人力不足的問題,但因為國軍的主要任務與訓練並不是防救災,對於地方政府運作與民情也不熟悉,所以傳出國軍人力遭不當運用或濫用的非議。

臺灣災後重建的效率與效能是國際知名的,特別是非營利組織或非政府組織投入災後重建,更獲得很多的好評。例如2014年8月發生的高雄氣爆,臺積電派工程師深入災區,直接為災區住戶與商家提供立即的協助。主要的原因是臺積電的志工擁有高度熱忱,經費使用有彈性,不需官僚體系層層審核。

組織間合作

最有效的動員方式,就是透過組織間合作進行災害防救工作的整合。因為組織擁有的人力、物力、財力最完整、最有系統,動員力量也最強。但很多組織不見得有防救災合作的誘因,因此如果能建立組織間合作關係共同救災,防救災效能當然可以提升。

所謂的組織,包括政府機關(含中央、地方,以及國際)和非營利或非政府組織(包括地方與國際)。面對災害防救時,本來就是政府與民間共同的責任,必須共同合作進行災害防救。合作的內容包括資訊共享與資源共享,例如九二一大地震發生時,中央與地方政府都沒有緊急搜救隊的編組(九二一大地震後才籌設),而國際搜救隊來了二十多隊,也救了許多困在建築物下的災民,這是跨國合作的典範。

至於九二一大地震後的重建工作,一項做法是透過資源豐富的縣市,以「認養」方式協助鄉鎮市重建。當時的國姓鄉是重災區,由臺北市政府認養,因此提供了豐沛的資源,讓國姓鄉得以在短時間內就獲得重生。

然而,災害發生後,經常也是組織間合作最大的考驗。常看到的場面是,發生災害的地方政府首長藉著媒體向中央政府嗆聲;其用意除撇清防救災的責任外,也希望向中央政府爭取更多的資源。這樣的現象,特別發生在中央與地方政府分屬不同政黨時,政治口水互噴,反而模糊了防救災的焦點,這類情形在過去確是屢見不鮮。

跨國防救災組織間的合作也有問題,例如日本在2011年3月11日發生規模八的大地震,導致海嘯與核災,特別是海嘯的發生,一下子奪走了近二萬的人命,核電廠產生的輻射效應也成為國際矚目的重大議題。

過程中,臺灣與中國大陸防救災團隊都主動向日本政府表示希望支援與協助,卻遭日本政府拒絕。而臺灣因鄰近日本,對於核災資訊有殷切需求,卻因臺灣與日本沒有正式邦交,所以許多敏感核安資訊都必須透過美國的間接轉手才能取得。這些都凸顯了防救災組織間合作(必須突破政治障礙)議題的重要性。

防救災志工組織

大型災難發生時,救災人員因交通或災情過大等因素,經常無法在短時間內抵達災區。例如,九二一大地震發生時,很多重災區都必須靠社區或鄰近的人力與資源立即救助。但因為九二一大地震災情實在太大,而且到處橋斷路斷,使得交通受阻,後來也是靠社區的力量發揮一些立即救助的功能。也因此,社區防救災組織或睦鄰救援機制的設計變得相當重要。

但這機制的建立或形成,社區居民必須在平時就有共識,才能在災害發生時發揮網絡連結的關係。2001年桃芝颱風侵襲竹山木屐寮社區,由於這個社區歷經嚴重的土石流已有高度的警覺心,也在熱心人士的推動下成立了社區防救災組織,並在南投縣消防局協助與組織訓練下運作良好,成功凝聚了社區居民的力量。

筆者於2013年8月至2014年7月前往加州柏克萊大學休假研究時,曾參與了舊金山睦鄰救援志工組織(Neighborhood Emergency Response Team, NERT)的教育訓練課程。這個志工組織起源於1989年因舊金山大地震,民眾深感政府防救災系統不足,需要有民間志工組織立即或緊急應變。因此,民眾集體向舊金山消防局提出請求,請他們提供緊急應變的教育訓練。

筆者報名並參與了舊金山一年一度的消防演練,演練課程是一整天,包括滅火演練、登錄演練、搜索現場演練,以及檢傷分類演練等。訓練時由志工扮演大地震的傷者,並由演練人員判定傷患的種類。另外,消防人員會展示內含緊急逃生該攜帶物品的逃生箱,有手電筒、乾糧、飲水(飲料)、重要證件、簡易醫療用品、運動用隨身聽、收音機、打火機、電池、剪刀,錢(特別是小額)等,因為緊急逃生時來不及整理,所以平時就必須準備。

防救災必須跨領域合作,因為防救災實務問題的解決,必須有多元或跨領域的思維。

大型災難何時降臨很難預料,因此必須有防救災的準備或演練。以日本311大地震、海嘯與核災複合型災難為例,海嘯發生後,短時間內就奪走近兩萬人命,但無人因核輻射立即死亡的案例。然而卻有百人在撤離過程中喪生,死者多是醫院重症病患。這表示醫療緊急撤離沒有做好疏散準備,而這不只是防救災實務的問題,也是跨領域學術研究與教育訓練的議題。

而防救災跨領域合作,可以從資訊、動員、組織間合作3個層面或架構思考。資訊蒐集是防救災體系最優先的項目,因為若沒有災情資訊,動員與組織間合作的方向就不清楚。防救災資源如何有效動員,也攸關防救災成效;有效動員防救災資源可以避免生命財產不當的損失。至於組織間合作,則可以發揮更大的動員能力。而促進組織間合作,固然可以透過科技的運用,例如資通訊科技的運用,在最短時間達到資訊共享的目的,但最主要的因素仍在於組織間存在共同的防救災誘因,更能促進合作。

組織間合作共同進行防救災非常重要,但不應等到災害發生時才合作,而是在沒有發生災害前就應發展合作關係,包括訂定合作契約或進行演習等。尤其是,如何發展出類似美國舊金山的志工組織,應是我們努力的方向。
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