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太空經濟與國際鏈結(二): 完備國家政策與法律

由於太空科技與其應用發展牽扯到尖端科研人才與設施、鉅額研發資金及敏感的國際和平與安全問題,所以各國不論是發展自主太空科技與應用能力,乃至時下新興國家積極搶攻全球太空產業生態系統的市場商機,政府終究還是唯一的推手及參賽者。為此,疏通國內民意向背與排除國際政治阻力便是各國發展國家太空能力的主要關鍵◦也正因此,不論政治體制為何的國家,皆從國內立法及國際規範等兩個面向,來爭取民意支持發展太空所需長期穩定經費支出的正當性,並期將國家發展太空能力的目標與項目,融入國際的太空發展規範體系中,才能有效完成國家太空力量建設◦反之,會產生太空產業缺乏他國支援關鍵技術或必要零件,自製衛星跟發射火箭不合國際規範,或者無法獲得軌道位址與電波頻道的分配,使鉅額投資付諸東流,還失了民心。
 
 
 

太空科技發展應用需要鉅額的投資及必須經歷無數次的失敗,才能累績出最後的突破。因此,各國從開始發展與應用的太空產業,便從來沒有脫離過國內與國際政治的角力。時至今日,也只有政府才有能力以國家安全或民眾利益為理由,並說服民意同意挹注鉅資,用以興建高端基礎設施及高薪聘請或培養尖端科技人員,以為具有國際談判資格與他國協商,解決因發展太空力量而牽動的包括:國家主權、國際和平與安全、全球市場資源分配及國際永續合作等議題等,均為政府在國內與國際功能性中均缺一不可者。

 

在冷戰時代,各國為了遏阻對手搶得國際太空軍備競賽的優勢,透過使用國家安全與民族意識的理由,說服民眾與政黨通過國會法案,來分配龐大公用經費及創設政策執行機關,來發展國家太空建設。惟,當時世界各國都還缺乏開發與使用太空科技的能力與經驗,導致兩大太空強國在國際間渴求和平與安全的氛圍下,完全依照其自身太空能力與短期利益的狹隘觀點,主導協商出許多具高調理想性,但是缺乏公平、公正及永續性的國際太空規範與全球太空議題治理機制。

 

後冷戰時期,太空強國政府面對國內資源分配與民意壓力,不得不將過去軍事目的為主的發展方向,轉而發展全球性的太空經濟活動。將過去嚴格控管出口及轉移的太空關鍵技術、尖端科技專家,重要零件與關鍵設施,逐漸鬆綁移轉給盟國,以便將其納入大國的太空產業生產鏈,減低生產成本與投資風險、擴大消費群數量,以開闢相關產品及服務新市場,爭取最大經濟利益。此舉同時帶動許多新興國家開始投資發展太空經濟活動,也造成太空能力建設的全球化、太空科技應用的普及化,及國際太空經濟發展的民主化等總體局面。此項全球性的太空能力建設與經濟活動發展趨勢,也吸引更多的國家積極投入,建構自主性的太空能力,搶攻其預期的全球太空經濟市場地位。惟如前述,由於國家太空能力發展所需的鉅額經費、發展太空力量所涉及的國內政策制訂與國際關係上的敏感性,各國政府在投入國家太空能力建設之前,除了要整合國內民意、制定合理政策方向與發展項目及建立有效政策落實機制的問題。同時也要迎合國際規範與全球發展潮流,才能讓紙上談兵的國家太空政策,在預定的執行期間當中,順利達到預期的效果。

美國總統川普2017年簽署法案重啟美國國家太空委員會。(圖片來源:白宮資料檔案)
▲美國總統川普2017年簽署法案重啟美國國家太空委員會。(圖片來源:白宮資料檔案)

 

綜觀全球各國政府在處理國內對於建設太空能力問題的民意向背時,無庸置疑的是,若是純靠行政機關以年度預算提報立法機關通過的作法,很難符合太空能力建設所需的長期穩定支出。因此,在具有民意基礎的立法機關所制定的國家太空法,才能使太空能力建設獲得永續行政與財務支持的正當性,以及隨時受民意監督的合法性 。因此,只有當多數民意所支持的國家太空法制定後,其相關適切的國家太空政策設計諮詢機構,如美國國家太空發展委員會、政府政策規劃及跨部會協商機制(如國家太空事務辦公室)、政策落實機關(如太空總署、阿聯酋太空總署)與其他太空相關研發或運轉單位,如歐洲全球衛星導航系統總署(GSA)等單位,才能有法定的分工運作依據與分層負責的規範機制,自然也有穩定的經費來源。又,在設計制定國家專屬的太空發展法時,主責部門須預先對國際法律規範和未來發展潮流先做研析包括:有關能力建設的發展目標及項目可能受到五大國際太空公約、敏感技術控管規範、衛星軌道位址與電波頻道申請門檻、國際技術移轉以及進出口控管等項。尤其是涉及地緣政治和國際關係的競合模式等相關問題與其解決之道,都要預做了解研判,備妥配套措施。譬如,盧森堡決定以太空採礦圍爐國發展太空能力建設的主軸,2017年即先參考國際月球公約,並有歐盟及歐洲太空總署的加持,通過盧森堡國家太空採礦法。否則,一旦挹注鉅額投資之後,若因為違反國際公約規範,不但會血本無歸,還需額外負擔更多無謂的政治與法律的善後成本。

阿聯酋太空總署外觀。(圖片來源:阿聯酋太空總署資料照片)
▲阿聯酋太空總署外觀。(圖片來源:阿聯酋太空總署資料照片)

盧森堡政府簽署盧森堡國家太空採礦法。(圖片來源:盧森堡政府官網)
▲盧森堡政府簽署盧森堡國家太空採礦法。(圖片來源:盧森堡政府官網)

 

有了民意支持的國家太空法之後,國民就會支持與信任政府所推動必要之建設及其短期的政策目標,監督其在民生與經濟的應用重點項目,可凝聚國家共識及團結民心。科研人員可以專心研發工作,不必擔心所鑽研的工作因政策搖擺或者經費來源不穩,失去科學家應有的奮鬥精神與研究熱情。因此,健康且有建設性的國家太空能力建設環境與氛圍,會讓下個世代的年輕人了解,地球是共享的,宇宙無盡藏,也會積極分享太空、探索太空的想望與願景。

 

為符合國際規範與緊追國際潮流的國家太空法,除可授權政府相關部門進行跨部會協調,適時適度調整國內太空相關研發與產業規範,研訂出可行的國際合作方向與全球市場競爭區塊,促使民間產業與貿易業者了解如何避開無謂的國際政治影響,享有安全發展的國際空間,專攻值得開發的市場區塊,以建立互利的太空研發與經濟合作的永續夥伴關係。

 

(本文由科技部「新媒體科普傳播實作計畫」執行團隊撰稿)

責任編輯:張志立/國家太空中心    傅麗玉/國立清華大學

審校:品保組 型管小組/國家太空中心

 
 
延伸閱讀:
GPS.GOV
OECD Space Forum
Xavier L.W. LIAO (2016) The Regime Complex of Global Space Governance – The International Politics of the 21st Century, Gent: Department of Political Science, Gent University
標籤 標籤:
太空政策(13)太空政治(24)太空經濟(6)國家太空法(1)
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