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電業改革與能源轉型起步走!

能源使用的模式攸關文明的興衰,決策者與國人應建立正確的能源史觀。如何落實並兼顧「能源安全」、「經濟發展」與「環境保護」的永續能源策略,已成為國家永續發展的重點。
 
 
於2017年通過修改的「電業法」,突破過去許多議而不決的困境,彰顯全力發展再生能源、落實能源轉型的決心。(圖/種子發)
▲於2017年通過修改的「電業法」,突破過去許多議而不決的困境,彰顯全力發展再生能源、落實能源轉型的決心。(圖/種子發)
 
樹立能源永續的電業改革
 
攸關國家生存發展的「電業法」,2017年在經歷前所未有的多元價值檢視後通過修法。雖尚無法達到電業全面改革的目標,但就「綠能先行、多元供給」而言,已為全面能源轉型跨出了第一步。 
 
這次大幅修改的「電業法」,突破過去五十多年來許多議而不決的困境,彰顯全力發展再生能源、落實能源轉型的決心。其中,下列幾點值得關注。
 
資訊透明、擴大參與、優化治理─電業治理涉及的領域廣泛,首先是提升電業治理的民主性。第91條規定:「中央主管機關應就國家整體電力資源供需狀況、電力建設進度及節能減碳期程,提出年度報告並公開。」課予政府資訊公開的基本義務,使全體國人能檢視台灣究竟是否缺電、發電比率等用電情形。
 
再者,在擴大參與面上,第3、49條也分別規定了「電力可靠度審議會」、「電業爭議調處審議會」及審議電價的委員會,都得有學者專家與相關民間團體參與。此外,在治理優化的目標上,第3條明確地分配了中央與地方政府的職權與任務,規範中央與地方、不同部會之間處理特定事務的跨部門協作方式,改變部會本位主義或各方無所適從的窘境。
 
促進再生能源發展,支持國家節能減碳承諾─這次修正的「電業法」更設有促進再生能源發展的鼓勵機制。具體而言,如自用發電者若使用再生能源發電,依第69條規定甚至可以全額售出多餘的電力而無上限。另依第47條規定,每年度都須公布減碳節能的成果並提交新計畫,以宣示其決心。
 
公私協力,共生共榮─「電業法」修正的另一個重大進展,是把過往所謂的「促協金」以第65條的「電力開發協助金(電協金)」名義予以法制化,由地方政府主導運用、中央監督查核,其目的在於「促進電力發展營運、提升發電、輸電與變電設施周邊地區發展及居民福祉」。
 
在電協金立法通過後,應從單純的補償或回饋轉換為協調共生的新思維。基此,以離岸風機的漁業補償與回饋機制為例,或得以借鏡日本經驗,將能源建設投資與地方需求做連結,才能創造地方的就業機會並促進地方產業發展。但仍有必要對售電收益回饋地方的比率訂出上限,以提供開發業者誘因,並保障合理利潤,如此才能實現地方能源的永續發展。是以,如何透過電協金的法制化,體現共存共榮機制,值得大家重視。
 
以法制化的「做中學」為全面改革奠基─「電業法」修正涉及電力專業、產業利益、環境保護、能源自主與民意的各種調適,而電業自由化也只是電業改革的面向之一,無法達到一步到位的理想。長遠來說,先有法制的基礎,以符合正當程序的實踐,從過程檢驗並廣納各方意見,據以作為國家推動全面改革的條件。提供這種「做中學」的法制環境,或許才是這次修法的最大效益所在。
 
更重要的是,讓國際看到台灣將能源政策與環保意識結合的決心與實踐能力,不但有助於提升國際形象,更可提供有減碳壓力的跨國企業投資台灣的誘因,以及協助出口導向的本土產業增加競爭力。然而,在迎向下一波電業自由化改革之前,應洞察台灣能源產業的需求與挑戰,關注改革成效,使之不至於淪為「鍵盤改革」。
 
離岸風力發電影片,https://www.youtube.com/watch?v=_uIQ3FgjF1g
▲離岸風力發電影片,https://www.youtube.com/watch?v=_uIQ3FgjF1g
 
離岸風電適法性的思辨
 
在「電業法」修正之後,政府已明確把「2025非核家園」列為法定目標,持續透過各種政策措施推動再生能源的發展,企求達成巴黎協議訂定的全球降低碳排放的目標。提高能源自主性並降低能源進口的供應風險,是後續施政發展的必然趨勢,也是全體國人必須面對的一項艱鉅挑戰。利用再生能源發電,既不需要向國外購買燃料,又是取自台灣自己的能源資源,因而備受國人青睞,其中又以太陽光電及風力發電備受矚目。 
 
事實上,台灣自2000年起就投入陸域風力發電裝置,至今已建立30個風場,裝設有349架風機,累計裝置容量達到689千瓩。不過,陸域優良風場開發漸趨飽和,預計2020年陸域風機累計裝置容量僅可達814千瓩。而台灣海峽西側有福建武夷山脈,東邊又有中央山脈,夾在兩座山脈之間具有類似峽谷的地形優勢,因而被國際工程顧問公司評定為全球風力資源最佳區域之一,評估其風力發電的潛能超過15百萬瓩。
 
政府有鑑於陸域優良風場開發漸趨飽和,而台灣海峽風場條件極佳,決定大力發展海上風能產業,以達成能源轉型及非核家園的政策目標。基此,經濟部能源局於2015年7月公告「離岸風力發電規劃場址申請作業要點」,可申請場址北起富貴角南至貓鼻頭,涵蓋台灣西部海岸線往外延伸至水深50公尺以內的海域,共劃定36處區塊場址開放給業者申請投資。
 
對於離岸風電,經濟部以「先淺海、後深海」模式與「先示範、次潛力、後區塊」3階段策略來推動。預計2020年完成淺海風場發電量520千瓩,2025年達到3,500千瓩的目標,之後更把目標提升至5,500千瓩(5.5百萬瓩)。
 
然而發展離岸風電所需的資金與技術門檻很高,台灣要成功發展離岸風電並能商用運轉,必須與在這領域具備經驗的開發商共同合作,始能順利推動能源轉型的政策實施。基於這樣的考量,經濟部採取「先遴選、後競價」的作業模式,把2020年遴選總量訂為0.5百萬瓩,2021~2025年遴選總量訂為3百萬瓩,競價總量則以增加的2百萬瓩來分配。
 
後續又於遴選機制中納入「產業關聯效益」審查項目,希冀參與遴選的外商能夠與本土廠商合作,以「事前承諾、事後具體執行」的方式辦理,以期能夠穩健有序地帶動本土風電產業及供應鏈的發展。然而,於經濟部推動政策期間,也引發以下疑慮:相關政策推動是否有適足的法律授權依據?是否有違信賴保護原則?是否侵害WTO協議?以及,遴選程序是否完備?是否有圖利之虞?
 
針對上述疑慮,第二期能源國家型科技計畫項下能源政策之橋接與溝通,過去兩年就聚焦於離岸風電遴選法律授權依據、在地化策略、遴選機制、行政契約締結、跨部會溝通機制等重要議題的研究,並為我國後續以更制度化的方式落實離岸風電開發利益在地化,以及建立完善的法律依據,提出相關建議如下。
 
離岸風電規劃場址容量分配可考慮提升其法律位階─經濟部目前提出的法源是「再生能源發展條例」第4條與第9條、「再生能源發電設備設置管理辦法」第5條、「電業法」第24條,需要釐清是否有以行政規則替代法規命令的疑慮。建議或可考慮修正「再生能源發電設備設置管理辦法」,納入離岸風電規劃場址容量分配機制。
 
在地化的議題應思考後續因應策略─經濟部提出的遴選機制並未要求開發業者於一定期間內達成一定比率的自製率,且風機採購是民間籌資,不適用我國「政府採購法」及「WTO政府採購協定」,也較難硬性要求廠商在地化。經濟部為提升國內產業的能量,依權責制定政策原無可厚非,但相關規範仍有牴觸WTO規定的風險,宜與法律、國際貿易專家進行防衛性的沙盤推演,訂定解套方法,以能及早因應未來可能面臨的WTO制裁風險。
 
遴選委員會的組成可再審慎檢視─經濟部前二階段遴選以承諾完工時程、技術能力與財務能力為審核標準進行3.5百萬瓩裝置量的遴選,第三階段則以競價方式選取2百萬瓩的開發廠商。在一個行政規則中期待達成階段設置目標、培養產業能力、降低對電價影響等3個不同的政策目標顯非易事,建議可參考「中央行政機關組織基準法」第28條,以更嚴謹的程序組成遴選委員會。即便如此,遴選委員會的組成是否有足夠的技術能量與經驗來落實政府政策,仍待外界觀察。
 
行政契約的締結應遵守行政程序法的相關規定─依「行政程序法」第135條規定,公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之;但依其性質或法規規定不得締約者,不在此限。另,「行政程序法」的規定並不要求行政機關以法律授權為前提來訂立行政契約。經濟部規劃以「行政契約」來規範經濟部與籌備處或與電業間的權利義務,再生能源發電設備的「認定」屬於「行政處分」,依容量分配作業,取得容量的開發商則獲得可申請「認定」的門票,進而有權辦理電業申設程序,如此的權利義務彼此環環相扣、錯綜複雜。
 
初視這樣的程序,在法理上似乎可行,但建議經濟部應再審慎檢視各項規定是否有彼此牴觸之虞;容量分配的行政契約、台電與開發商間的購電契約、經濟部的再生能源電能躉購費率公告等,彼此要能進行適當的連結,才不至於衍生後續的爭議。
 
跨部會溝通及爭端解決機制應進一步強化─經濟部已與交通部、農委會共同成立「離岸風電推動會報」的跨部會協商平台,也成立「風力發電單一服務窗口」,若無法釐清權責或需跨部會溝通,則由行政院能源及減碳辦公室出面協調。
 
離岸風電推動的跨部會溝通雖不涉及法制作業,但建立有效的跨部會溝通機制是排除各項法規障礙的重要作為,政府的法規檢討應統籌辦理,以避免部會各行其是。建議行政院能源及減碳辦公室整合辦理各部會的綠能法制檢討,在現有的推動機制下重新檢視法規位階的調適問題,並建立完善的爭端解決機制,以降低未來爭議發生的機率。
 
提高能源自主性並降低能源進口的供應風險,是施政發展的必然趨勢,也是全體國人必須面對的一項艱鉅挑戰。
▲提高能源自主性並降低能源進口的供應風險,是施政發展的必然趨勢,也是全體國人必須面對的一項艱鉅挑戰。
 
建立產業鏈的三贏
 
就離岸風電在台灣的開發而言,不只是學者從國外經驗進行比較研究,更有國外廠商(有時在外國政府的合作支持下)直接來台投資、設置。因此,台灣並不缺乏「了解」不同國家運作模式的窗口,欠缺的是實踐的動力與合作的平台。正當程序與法制化的爭議重點,不應是為了一時地解決單一個案,也不是獨尊特定觀點的一體適用,而是把通盤考量的決策模式,透過法制化的平台納入政府的行政機制中,促使一次次的實踐能融貫成習慣,達成社會制度意義上的永續性。 
 
建立產業鏈一直是台灣政府在推動能源轉型政策、發展離岸風電的過程中,希望同步達成的政策目標;也就是期望除了使用更低汙染、可永續的能源以外,也能找到促進國內經濟與就業的契機。歐洲的經驗顯示,產業鏈的建立能有效降低離岸風電的發電成本,不但使在地民眾享受更低的能源成本,在電價躉購期間也能擴大廠商的獲利。而產業鏈作業所需的人力,也可透過吸收受離岸風力開發衝擊而閒置的漁業人力,以緩解相關矛盾,促進與地方的共存共榮。
 
事實上,在國際能源署執行的再生能源技術部署計畫的研究報告中,台灣與美國、中國、日本並列為歐洲地區以外具有潛力與政策穩定性的新興離岸風力市場,而印度也預期加入新興市場的行列。與台灣較鄰近的國家中,中國與日本有較佳的重工業基礎與設施,但仍未達到足以支持商用需求的強度。
 
而在亞洲的潛力市場中,由於台灣與日本的內需市場有限,與鄰近國家(市場)也較為遙遠,能否建立產業鏈並具備足夠的外銷能力,更被再生能源技術部署計畫視為離岸風電產業能否成功發展的關鍵因素,包括對各項基礎設施(重型工作船、碼頭)的投資,都與建立產業鏈互為因果關係且環環相扣。
 
這份報告更進一步提出5個協助建立產業鏈的政策工具,包括:內需市場規模與投資能見度;自製率要求;基礎設施投資,強調提供投資基礎建設的財務誘因;商業與創新協助;技術移轉訓練。前述5項中的前3項被視為效用較佳的政策工具。
 
整體而言,離岸風電屬於技術密集型與資本密集型產業,台灣雖然有優良的風場與政策的支持,但綜整產業意見與文獻研究後,不難發現法規面、融資面、社會面與相關技術發展,以及基礎設施的整合尚待努力。因應這些挑戰,若能從正當程序強化決策品質,同時評估當前建立產業鏈的政策是否有效,以力求台灣在能源轉型及走向非核家園之際能兼顧經濟發展,與國際離岸風電市場順利接軌,會是我國能源產業順利轉型,以及社會攜手邁向共榮的重要里程碑。
 
 
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