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災難，然後（五）：社會的韌性

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陳慈忻｜國立臺灣大學地理環境資源所

人會成為犯罪事件中的受害者，背後有很多的條件因素，如果去除其中的幾項因素，就能抑制犯罪發生，比起犯罪後實施嚴厲刑罰的效果更好。災害預防有類似的邏輯，災後重建的工作，其實正是在提升社會的「韌性」，預防下一次災害的轉機。李宗勳教授於1999年開始擔任從事中央警察大學的教職，就恰逢921大地震，開始從事災後重建相關的研究計畫。身為警政體系的教師，時常分析由上而下的體系編制，也從事行動參與式的研究，由下而上感受在地。在這些年雙向的反省與研究歷程中，他的體悟是什麼？本專題將與各位分享。

天災不會停　人類需要具韌性的社會

即便是人類對科學文明感到自豪的21世紀，面對自然災害的複雜程度，大多數科學家也承認科學的限制和預測的不確定性；此外，由於氣候變遷，許多天然災害的規模跟頻率不斷破紀錄，「調適」成為備受重視的防災方向，而所謂的災害回應能力，便是討論人類社會的韌性。

什麼是韌性（resilience）呢？resilience這個英文單詞源自拉丁文的「resilio」，原意為「彈回」，這個單詞用在工程學界，指系統受到破壞後，回復到原來的狀態，但是在生態學中所指的韌性又有不同的邏輯和意涵，生態學強調的是「動態平衡」，生態系統受到外界擾動後，會再一次趨於穩定狀態，卻不一定需要與原先的平衡狀態相同，而是一個新的平衡。

社會生態韌性（social-ecological resilience）結合了心理學及生態學的觀點來運用生態韌性的觀念，強調社會擾動與重組之間的相互關係。如果用於災害研究領域，並不只是受災地區重建為原來樣貌的過程，因為原來的樣子就是會發生災害的狀態，豈能只是回復原來的模樣？一個比原先還要更穩固的狀態，所經歷的歷程需要組織再造能力，也需要社會系統之間的相互學習和創新，才能強化社區的「最低運轉能力」，面臨災害時，有更強韌的適應性能夠維持基本生活的正常運作。

由下而上：從馬斯洛理論看「安身立命」

重建不只是把倒下的房子蓋起來，也不只是讓失去生計工作的人獲得物資分配，受災民眾除了「安身」以外，更要「立命」，藉由省思促成災害在社區發生的複雜因素，從中尋找可以改善著力點，李老師指出，好的災後重建能夠同時提高社區韌性，預防了下一次的災害發生。

李教授指出，台灣的災後重建有兩大問題，第一個是政府管太多，第二個是民眾參與不足，這樣的指正看似聳動，真正的意思並不是要仿效自由主義，一切依賴市場機制，李教授從心理學家馬斯洛的需求層次理論(Need-hierarchy theory)，剖析政府於民間力量如何各司其職。

馬斯洛把人類的需求層次以金字塔呈現，由基礎到進階依序為生理需求、安全需求、愛與歸屬需求（社會需求）、尊榮需求、自我實現需求，災害發生的時候政府實施緊急避難、配給必要資源，災後整建房子、輔導就業等安身工作，都是屬於生理及安全兩種基本層次，是政府無從卸責的，但是從社會需求到自我實現需求，屬於中長期重建階段，政府無法在短期之內施給，在地社區的文化、發展方向、居民的學習等都是立命的投入，除了宗教團體、非營利組織的長期陪伴，更重要的是在地民眾的自力。

李教授特別強調第三部門的陪伴角色，與居民為「災防主體」的重要性，民間協力的過程，不只是恢復安身居所，更是復甦生命品質的過程。受災民眾在自己的社區，便有可能在共同努力生活的過程中彼此安慰，因為他們所經歷的痛苦的深度、生活的高度是能夠相融的，儘管外來的專家有他們的專業，受災民眾仍應是災後重建的主人，甚至也有能力為別人付出，而不是被重建的對象。這項從接受「他助」到「自助」與鄰里「互助」的效應，在台灣莫拉克風災重建歷程，已有初步成效，但尚未能發酵為「助他」的能量，是未來值得持續努力與強化之處。

台灣的災後重建過度依賴政府補助，反而養成了過度仰賴外來者的重建模式，很容易隨著計畫期限、外來人力的進進出出而出現斷層。因此外來團體投入災後重建時，應當注重在地民眾的參與，讓受災民眾了解外來者會離開的基本假設，引導他們自主參與重建工作；即便是在地性、長期蹲點的非營利組織，也應該扶植當地居民成為工作夥伴。

由上而下：建立社會保險　實施鄰里編組

前面提到賦予民眾自力的重要性，不代表政府沒有參與的角色，而是在與第三部門協力的制度、緊急應變編制層面，仍有改善的空間。

李教授指出災後的重建資金如果只靠補助，是一種不用付出就獲得的形式，雖然它在社會福利的考量上有其必要性，但不應是單一的措施，更妥善的配套方式為「社會保險」，各種災害都應該有保險，透過保險制度的風險分攤、共同支出，能減輕政府的財政負擔，下放防災保險在民間企業發展，能夠更永續的支援潛勢災區的民眾。而這項為自己居住與所處環境投注的保險是一種負責的態度，象徵民眾對風險的正確認知與合理承擔，是自我管理的開始與參與的基礎，而非等到出了事受了災才消極等待救援與保護。

此外，警政專業的李教授也提出，如何加強社區韌性，事實上與地方行政體系平時是否落實防備災工作息息相關。平時，各級單位事先策畫由上而下的災害應變措施，從中央的緊急應變中心、地方縣市首長、鄉鎮長、鄰里長到社福單位，災害預警的行政命令傳遞下來時，與居民切身相關的村里長可以透過平時的編組，發揮鄰里互助的功能。脆弱性較高的家戶，可能是獨居老人或者父母長期在外工作的幼童，需要在預警時優先受到照護，若不是社福單位和地方行政單位從平時就已經熟悉情況、事先規劃如何分工，即便災害預警的行政命令傳遞下來，也無法在地方發揮實質功效。

政府若確實發揮結構性的角色，實踐有系統的防備災機制，積極串聯第三部門協力，又能放手讓民間組織與居民發揮社會系統功能，尋找自我生命、文化的出路，才能在災後重建強化地方軟硬兼具的防災韌性。（本文由國科會補助｢新媒體科普傳播實作計畫─重大天然災害之防救災科普知識教育推廣｣執行團隊撰稿／2013年11月）

責任編輯：鄭國威｜元智大學資訊社會研究所

科發月刊(5210)

災難，然後（五）：社會的韌性

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