還記得 COVID-19 疫情期間，臺灣發布全國疫情警戒第三級，禁止群聚、禁止內用、禁止休閒娛樂場所營業的情景嗎？此前，世界各國為防堵病毒擴散，從 2020 年 3 月起陸續祭出斷航、鎖國措施，甚至不惜限制貿易活動，造成 2020 年全球貿易總量衰退 5.3％。

根據世界貿易組織（World Trade Organization, WTO）研究顯示，全球農業貿易在 2020 年 5 月進入萎縮狀態；聯合國糧食及農業組織（Food and Agriculture Organization of the United Nations, FAO）發現糧食價格在 2020 年第 2 季開始上漲，而世界糧食計劃署（World Food Programme, WFP）當時更大膽預測 2020 年全球飢餓人口將暴增，可能比 2019 年多出 82%。

神奇的是，即使這些統計數據看似悲觀，對於飢餓人口暴增的預測卻沒有實現；換句話說， COVID-19 最終並沒有引發災難性的糧食危機。對此，國立政治大學國家發展研究所林義鈞教授告訴我們，一切歸功於「區域主義（Regionalism）」在背後發揮穩定的作用！

第二次世界大戰後，為重建全球經濟秩序，各國開始將貿易視為多角關係，推行多邊主義的貿易體系，並強調各國都要遵守規則，也就是簽署《關稅暨貿易總協定》（General Agreement on Tariffs and Trade, GATT），讓締約國之間的貿易更自由、平等、多元化。這個協定就是 WTO 的前身；當年有 23 個國家簽署 GATT，而現在的 WTO 有 166 個成員國。

可是，像這種涉及上百個國家的多邊貿易體系，應對突發事件的速度也相對較慢，反倒是奉行區域主義的經濟體，能透過自由貿易區、關稅同盟、共同市場、經濟聯盟、經濟一體化等形式快速協調，或是簽署自由貿易協定（Free Trade Agreement, FTA）與區域貿易協定（Regional Trade Agreement, RTA），維持區域內的經濟繁榮和穩定。

看了這麼多，你是否還是覺得有些抽象？那也沒關係，接下來，就讓我們用一些篇幅，以區域經濟體在 COVID-19 疫情期間實際採取的行動為例，進一步說明區域主義如何阻止糧食危機爆發。

正如前段所說，區域主義的經濟體成員相對較少，可以更靈活地應對突發事件，好比一間教室失火和一所學校全面燃燒，當然是前者的火勢更能夠即時獲得控制。在 2020 年 3 月，COVID-19 疫情延燒初期，歐洲聯盟（European Union, EU）就迅速啟動糧食援助機制，優先救濟受到衝擊的區域，防止糧食市場波動。

此外，為確保糧食流通順暢，EU 呼籲成員國和貿易夥伴提高政策透明度，讓民眾不至於陷入恐慌而屯積糧食和日用品，《跨太平洋夥伴全面進步協定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP）則要求亞太地區的成員國保持貿易開放、降低限制，避免供應鏈中斷。

除區域內協調、合作外，想讓供應鏈更加穩固，就得開發更多供應源，將雞蛋分散在不同的籃子裡；例如，東南亞國家協會（Association of Southeast Asian Nations, ASEAN）與中國建立人員專屬的「快捷通道」和貨物專屬的「綠色通道」。如此一來，即使 ASEAN 內部供應意外斷鏈，也能從中國補充農業勞動力，迅速穩定糧食供給。

所謂的「糧食保護主義」是指各國在全球危機之中，為優先自保、確認國內糧食供應無虞，而實施出口禁令的行為，但在區域主義的框架下，隨著貿易透明化、供應鏈韌性提高，就能有效抑制糧食保護主義。舉例來說，ASEAN 就在疫情期間取消出口限制，更和 EU 攜手合作，預防東南亞與歐洲出現各國自掃門前雪的慘況。

最後，在各國攜手面對全球性災難的同時，若能以一個一個區域經濟體為單位，互相借鏡、補足彼此所需，就可以在全球廣泛應用的「市場導向」治理機制上，實施更有效的治理，進一步改善糧食安全，從而避免糧食危機爆發。比方說，CPTPP 成員國就改善了糧食倉儲管理和應急機制，確保糧食短缺時能迅速採取因應措施。

讀到這裡，你可能對區域主義有更多認識了，也知道為什麼各國沒有因 COVID-19 疫情期間採取斷航、鎖國等防疫措施而爆發糧食危機，但要是想更加全面地理解糧食安全，我們還得談談另外一個重點，那就是「糧食安全治理（Food security governance, FSG）」。

根據世界糧食高峰會（World Food Summit）的定義，糧食安全是指「每個人隨時都能取得充分、安全、營養的食物，藉此滿足個人飲食需求和偏好，過上積極、健康的生活」，這樣的狀態聽起來或許過於理想，但只要研擬出適當的治理機制，就有可能逐步達成！

當代糧食安全治理主要分為「人權導向」和「市場導向」兩種機制：前者是聯合國和 FAO 提倡的概念，強調糧食安全必須保障人權，比如 FAO 經常和非政府組織聯手援助戰亂地區，WFP 亦在 COVID-19 期間緩解中東糧食危機（獲得 2020 年諾貝爾和平獎）；後者則是由 WTO 和世界銀行（World Bank）主導，透過國際貿易和企業資金挹注，提高糧食生產規模和產量。

不幸的是，2010 年前後（2007 ~ 2011 年），受到金融風暴、生質能源技術發展等影響，原本以市場為導向的農業區紛紛改種經濟作物，再加上敘利亞內戰爆發、極端天氣事件頻傳等問題，使得全球糧食價格暴漲，甚至有數十個農業國家採取糧食保護主義，最終造成 30 年來最慘重的糧食危機 [1]。

根據統計，臺灣每年因農業災害而損失的農作物價值平均為新臺幣 103.8 億元，其中又以颱風和水災因素居多。好消息是，拜現代科技之賜，臺灣近年致力鑽研「抗逆境育種」技術，讓農作物具備耐寒、耐熱、耐淹、抗病蟲害等特質，降低糧食作物受到天災影響而減產的程度。

林義鈞教授表示，礙於國際因素，臺灣無法直接參與多數的區域主義運作，卻還是受惠於區域主義糧食安全治理架構，讓我們在疫情期間仍享有糧食安全。此外，臺灣政府高度關注糧食議題，設有國家級糧食安全治理機制，對內提升自給率，確保產量、庫存量充足，對外則爭取簽署合作備忘錄與技術合作協定的機會，呈現出國家指導下的財團農糧體系（state-guided corporate food regime）特色，減緩國際因素帶來的衝擊。政府和民間學術單位更將資源延伸到生態農業、智慧農業等領域，期待找出更多方法，讓這片土地上的居民享有糧食安全的保障。

最後，林義鈞教授補充道，雖然區域主義讓我們安然度過 COVID-19 疫情衝擊，2022 年全面爆發的俄烏戰爭卻造成全球糧食供需明顯失序，讓區域主義的功能暫時失效，形成糧食不安全的現狀。換句話說，區域主義有辦法妥善處理 COVID-19 等天災造成的效應，卻難以解決戰爭、武裝衝突等人禍帶來的衝擊，這點值得我們深刻省思。