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為什麼 COVID-19 沒有引發糧食危機?——揭開全球糧食市場的抗疫祕訣

113/09/30 瀏覽次數 958

還記得 COVID-19 疫情期間,臺灣發布全國疫情警戒第三級,禁止群聚、禁止內用、禁止休閒娛樂場所營業的情景嗎?此前,世界各國為防堵病毒擴散,從 2020 年 3 月起陸續祭出斷航、鎖國措施,甚至不惜限制貿易活動,造成 2020 年全球貿易總量衰退 5.3%。

根據世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)研究顯示,全球農業貿易在 2020 年 5 月進入萎縮狀態;聯合國糧食及農業組織(Food and Agriculture Organization of the United Nations, FAO)發現糧食價格在 2020 年第 2 季開始上漲,而世界糧食計劃署(World Food Programme, WFP)當時更大膽預測 2020 年全球飢餓人口將暴增,可能比 2019 年多出 82%。

近年全球糧食價格指數

近年全球糧食價格指數。圖片來源:Food and Agriculture Organization of the United Nations

神奇的是,即使這些統計數據看似悲觀,對於飢餓人口暴增的預測卻沒有實現;換句話說, COVID-19 最終並沒有引發災難性的糧食危機。對此,國立政治大學國家發展研究所林義鈞教授告訴我們,一切歸功於「區域主義(Regionalism)」在背後發揮穩定的作用!

 

想認識區域主義,就得從二戰說起

第二次世界大戰後,為重建全球經濟秩序,各國開始將貿易視為多角關係,推行多邊主義的貿易體系,並強調各國都要遵守規則,也就是簽署《關稅暨貿易總協定》(General Agreement on Tariffs and Trade, GATT),讓締約國之間的貿易更自由、平等、多元化。這個協定就是 WTO 的前身;當年有 23 個國家簽署 GATT,而現在的 WTO 有 166 個成員國。

可是,像這種涉及上百個國家的多邊貿易體系,應對突發事件的速度也相對較慢,反倒是奉行區域主義的經濟體,能透過自由貿易區、關稅同盟、共同市場、經濟聯盟、經濟一體化等形式快速協調,或是簽署自由貿易協定(Free Trade Agreement, FTA)與區域貿易協定(Regional Trade Agreement, RTA),維持區域內的經濟繁榮和穩定。

看了這麼多,你是否還是覺得有些抽象?那也沒關係,接下來,就讓我們用一些篇幅,以區域經濟體在 COVID-19 疫情期間實際採取的行動為例,進一步說明區域主義如何阻止糧食危機爆發。

 

當區域主義遭遇糧食危機⋯⋯

迅速反應和協調

正如前段所說,區域主義的經濟體成員相對較少,可以更靈活地應對突發事件,好比一間教室失火和一所學校全面燃燒,當然是前者的火勢更能夠即時獲得控制。在 2020 年 3 月,COVID-19 疫情延燒初期,歐洲聯盟(European Union, EU)就迅速啟動糧食援助機制,優先救濟受到衝擊的區域,防止糧食市場波動。

糧食貿易透明化

此外,為確保糧食流通順暢,EU 呼籲成員國和貿易夥伴提高政策透明度,讓民眾不至於陷入恐慌而屯積糧食和日用品,《跨太平洋夥伴全面進步協定》(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP)則要求亞太地區的成員國保持貿易開放、降低限制,避免供應鏈中斷。

強化供應鏈韌性

除區域內協調、合作外,想讓供應鏈更加穩固,就得開發更多供應源,將雞蛋分散在不同的籃子裡;例如,東南亞國家協會(Association of Southeast Asian Nations, ASEAN)與中國建立人員專屬的「快捷通道」和貨物專屬的「綠色通道」。如此一來,即使 ASEAN 內部供應意外斷鏈,也能從中國補充農業勞動力,迅速穩定糧食供給。

抑制糧食保護主義

所謂的「糧食保護主義」是指各國在全球危機之中,為優先自保、確認國內糧食供應無虞,而實施出口禁令的行為,但在區域主義的框架下,隨著貿易透明化、供應鏈韌性提高,就能有效抑制糧食保護主義。舉例來說,ASEAN 就在疫情期間取消出口限制,更和 EU 攜手合作,預防東南亞與歐洲出現各國自掃門前雪的慘況。

強化糧食安全治理

最後,在各國攜手面對全球性災難的同時,若能以一個一個區域經濟體為單位,互相借鏡、補足彼此所需,就可以在全球廣泛應用的「市場導向」治理機制上,實施更有效的治理,進一步改善糧食安全,從而避免糧食危機爆發。比方說,CPTPP 成員國就改善了糧食倉儲管理和應急機制,確保糧食短缺時能迅速採取因應措施。

 

讀到這裡,你可能對區域主義有更多認識了,也知道為什麼各國沒有因 COVID-19 疫情期間採取斷航、鎖國等防疫措施而爆發糧食危機,但要是想更加全面地理解糧食安全,我們還得談談另外一個重點,那就是「糧食安全治理(Food security governance, FSG)」。

 

該如何治理?人權優先,還是市場優先?

根據世界糧食高峰會(World Food Summit)的定義,糧食安全是指「每個人隨時都能取得充分、安全、營養的食物,藉此滿足個人飲食需求和偏好,過上積極、健康的生活」,這樣的狀態聽起來或許過於理想,但只要研擬出適當的治理機制,就有可能逐步達成!

當代糧食安全治理主要分為「人權導向」和「市場導向」兩種機制:前者是聯合國和 FAO 提倡的概念,強調糧食安全必須保障人權,比如 FAO 經常和非政府組織聯手援助戰亂地區,WFP 亦在 COVID-19 期間緩解中東糧食危機(獲得 2020 年諾貝爾和平獎);後者則是由 WTO 和世界銀行(World Bank)主導,透過國際貿易和企業資金挹注,提高糧食生產規模和產量。

不幸的是,2010 年前後(2007 ~ 2011 年),受到金融風暴、生質能源技術發展等影響,原本以市場為導向的農業區紛紛改種經濟作物,再加上敘利亞內戰爆發、極端天氣事件頻傳等問題,使得全球糧食價格暴漲,甚至有數十個農業國家採取糧食保護主義,最終造成 30 年來最慘重的糧食危機 [1]

區域主義雖然是以「市場導向」為基礎,卻能透過迅速反應和協調、糧食貿易透明化、強化供應鏈韌性、抑制糧食保護主義、強化糧食安全治理等方法,穩定區域內的糧食安全,再輔以「人權導向」的援助機制,讓 COVID-19 期間的我們免於重回 2010 年代糧食危機的夢魘。

 

放眼區域主義後,讓我們聚焦臺灣、俯瞰世界

根據統計,臺灣每年因農業災害而損失的農作物價值平均為新臺幣 103.8 億元,其中又以颱風和水災因素居多。好消息是,拜現代科技之賜,臺灣近年致力鑽研「抗逆境育種」技術,讓農作物具備耐寒、耐熱、耐淹、抗病蟲害等特質,降低糧食作物受到天災影響而減產的程度。

林義鈞教授表示,礙於國際因素,臺灣無法直接參與多數的區域主義運作,卻還是受惠於區域主義糧食安全治理架構,讓我們在疫情期間仍享有糧食安全。此外,臺灣政府高度關注糧食議題,設有國家級糧食安全治理機制,對內提升自給率,確保產量、庫存量充足,對外則爭取簽署合作備忘錄與技術合作協定的機會,呈現出國家指導下的財團農糧體系(state-guided corporate food regime)特色,減緩國際因素帶來的衝擊。政府和民間學術單位更將資源延伸到生態農業、智慧農業等領域,期待找出更多方法,讓這片土地上的居民享有糧食安全的保障。

臺灣糧食安全的特色——國家指導下的財團農糧體系

臺灣糧食安全的特色——國家指導下的財團農糧體系。
圖片來源:林義鈞教授提供,攝於 2020 年 9 月 12 日

最後,林義鈞教授補充道,雖然區域主義讓我們安然度過 COVID-19 疫情衝擊,2022 年全面爆發的俄烏戰爭卻造成全球糧食供需明顯失序,讓區域主義的功能暫時失效,形成糧食不安全的現狀。換句話說,區域主義有辦法妥善處理 COVID-19 等天災造成的效應,卻難以解決戰爭、武裝衝突等人禍帶來的衝擊,這點值得我們深刻省思。

 


[1] 上一波全球性糧食危機發生在 1972 ~ 1974 ,情況直到 1980 年聯合國訂立「世界糧食日」才逐漸明朗。與 2010 年前後大約相 30 年。

 

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