災害防救科技：颱風災害與應變
96/02/05
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林李耀｜
國家災害防救科技中心氣象組
臺灣位在西太平洋颱風的主要侵襲路徑上，平均每年約3～4個颱風影響到臺灣區域。侵略性的強風不只威脅人民的生命安全，伴隨的豪雨更會造成重大的淹水或坡地災害。根據統計，每年因颱風所造成的經濟損失約200億元。
自從1999年的921地震過後，鬆動的土石使坡地災害發生頻率較過去明顯增加。例如2001年的桃芝颱風引起約655處的土石流災害，同年的納莉颱風也造成臺北市約400起坡地崩塌事件，而2004年的敏督利颱風所引起的土石流與崩坍事件，更超過1,200處。災害的規模逐漸增加，以往的歷史紀錄不斷被打破。因此，如何運用有效的知識與技術來減災與應變，是減輕颱風災害的重點。
颱風應變作業成效
當氣象局發布颱風警報後，各級政府也分別成立風災應變中心以因應可能發生的災情。在早期，臺灣的颱風應變主要著重在災害發生時或發生後的緊急搶救。也因為如此，常常得等到災情發生以後，經過民眾的通報，應變中心才知道也才能調度救難人員或機具進入災區進行搶救。這種屬於被動式搶救的應變作業方式，常因為時機太晚而成效有限，在降低每年颱風傷亡的人數上，也無顯著的成果。
自從2001年桃芝颱風再次重創臺灣，造成214人的傷亡後，政府決定採納學者專家的建議，利用現有的防災科技，進行早期預警與災害潛勢分析，在災難還未發生前，主動疏散或撤離危險區民眾，以減少生命財產的損失。同年的納莉颱風侵襲前，中央災害應變中心邀請氣象、洪水、坡地災害的專家一起參與颱風應變，進行風災的災害潛勢評估。在颱風侵襲前，及時疏散危險區居民總共2萬4千人，開啟往後颱風災害前採取主動疏散避難的先例。
主動研判與預警疏散的颱風應變方式，是否可以有效地減低颱風所帶來的損失？關於這個問題，可以由近年來的應變作為與災情進行比對。
根據2001年到2005年侵襲臺灣的主要颱風的降雨、坡地災害、疏散人數與傷亡人數資料，可知近年來颱風的降雨強度與累積雨量並沒有減小，甚至單一颱風的總累積雨量達2,000毫米以上。但自納莉颱風來襲時開始主動疏散撤離危險區的居民以後，因為颱風死亡與失蹤的人數大幅降低，甚至在2005年後，死亡人數已經降到個位數。相對鄰近國家動輒數百人的傷亡而言，這是很好的成績。此外，疏散人數也由2萬人降低到1千人左右。可見在臺灣有關颱風應變的經驗與技術，已經逐漸成熟了。
颱風應變作業
颱風應變的第一階段是早期預警與災害潛勢分析。在早期預警方面，中央氣象局綜整全球氣象觀測、衛星、雷達、數值模式等工具，推測颱風強度變化、未來行進方向、速度等，並發布颱風警報。臺灣的颱風警報分成海上颱風警報與海上陸上颱風警報兩種。根據作業規範，當未來24小時颱風的七級風暴風半徑可能會接觸到臺灣100公里海域時，發布海上颱風警報。而未來18小時內，颱風的七級風暴風半徑可能接觸到臺灣陸地時，就發布海上陸上颱風警報。
根據中央氣象局所發布的颱風路徑預報圖，各級災害應變中心便因應颱風警報而開設。中央政府開設中央應變中心，地方政府依規定開設地方層級的災害應變中心。進駐應變中心的各單位必須針對颱風的可能災情進行戒備，積極進行水門、抽水站、堤防、重大工程的防颱整備工作。
在災害潛勢分析方面，由於臺灣豪雨所造成的災害往往遠超過風力所造成的，因此中央災害應變中心成立分析研判小組，根據氣象局提供的氣象資訊，進行全國各地區淹水與坡地災害的可能分析，並把結果提供給作業單位參考，做為抽水機調度、防救災人員配置、救災物資調配等決策的依據。更重要的是劃定危險區，並把災害危險區內需要及早疏散的老弱婦孺、病人等儘速撤離，減低災害風險。另外，在颱風期間，淹水區域預測圖也使防救災人員可以依各地區的實際狀況參考使用。
颱風應變的第二階段是災害即時監測與災中應變。當颱風逐漸影響或登陸臺灣後，災害即時監測就逐漸取代早期的災害潛勢分析。災害潛勢資訊主要提供災害發生前約24小時的減災整備參考，而災害即時監測的重點在於最新氣象、水情、交通等重要防災資訊的彙整分析，針對未來0～3小時可能造成的災情進行研判，主動採取災中應變作為，以減低可能的生命財產損失。
以氣象監測為例，目前臺灣已建立環島雷達監測網，每10分鐘更新的即時掃描，提供全島高解析的降雨分布情形。因此，當發生局部性的劇烈降雨時，應變中心防救災人員可以有較好的掌握，並通告地方政府注意降雨情形或進行必要的疏散行為。另外以水情監測為例，全臺主要河川都已建置水位監測系統，即時水位與歷程可以配合降雨監測進行分析研判，做為水門或抽水機操作的重要依據，或實施必要堤防補強等應變的參考。
颱風應變的第三階段是災情彙整與救災處置。早期在颱風過後，往往因災情資訊的不足，以及道路、電訊中斷，而無法獲知確切的災情，也因此無法有效地調配適當的救災資源或人力進入災區進行處理，而導致搶救不及。近年來，通訊及資訊技術的發達，包括無線通訊、衛星電話、遠距視訊等，還有臺灣媒體的新聞發布與防救災體系的改善，使得災情彙整與通報已經極為迅速。當需要緊急支援時，應變中心也可立即整合海、陸、空的救災能量，在最短時間進入災區，搶救需要救援的災民。
面臨的問題與挑戰
雖然近年來颱風的災害應變已有顯著的改善，但是還有許多問題亟待解決。在科技層面上，早期預警資訊仍有不足。以颱風預報路徑而言，雖然臺灣的預報誤差已經達到美、日等先進國家的水準，24小時的平均預報誤差約100～150公里，但是以臺灣南北長只有400公里、東西寬僅有200公里的土地而言，這樣的誤差仍無法完全滿足防救災應變的作業需求。因為在臺灣的複雜地形下，不同路徑造成的降雨量會有很大的不同，以目前的預報精確度而言，仍需做進一步的改善。
另外，受限於基本調查資料的不足，缺乏精細的數位化地理資訊或地圖，對於水災或土石流等災害的潛勢估計與災害境況模擬，常常與實際災情有所出入。因此，目前政府已積極推動颱風科技研發，並強化監測系統如衛星、雷達、雨量站等監測技術的整合，建立全臺灣5公尺×5公尺解析度的數值地形模型資料，並提升水氣、水情等自動觀測的品質，以期改進預報的精確度。
在防救災體系方面，災害防救法對於颱風應變有明確的規範，各級政府在汛期前都必須依照規定辦理颱風演習或演練，以求應變作業的順遂。雖然在颱風應變整體上已經有相當完整的體制，但是由於地方政府在人力與財力缺乏的情形下，防救災人員多是兼職人員，在颱風預警資訊的掌控或應變能力上明顯不足，無法在各地方直接進行災害預估與即時研判。
目前地方政府的應變中心主要還是仰賴中央應變中心的指揮，如此由上而下的應變模式，常常造成人力的浪費。而且中央對地區性的災情估計，在精度上難免不足，容易與實際災情有所出入。因此，中央政府也積極推動協力機構計畫，藉由地方上的各大專院校人力，協助地方政府進行防救災計畫的擬定、災害研判技術的開發，以提升地方政府的災害應變能力。另外，也辦理相關防救災人員的教育訓練，以提升防救災人員的專業職能。
在防救災資訊系統方面，對於颱風災害而言，各應變單位都有許多即時監測、災害潛勢分析或決策資訊系統，以滿足災前預警或應變需求，但是面臨的主要問題是各單位間的系統無法整合。因此，正當需要防救災資訊交換或災損分析時，常常缺乏一個共通作業平臺而只好獨力運作。如此一來，不僅資訊重複呈現而常造成過於龐雜或相互矛盾，應變中心決策者也無法立即得到整合後的有效資訊。
為解決這一問題，政府正積極推動資訊系統的整合，擬完成國家級的災害應變決策系統，以地理資訊系統進行整合，建立共通防救災資料交換平臺，以提升災害應變效能。
過去，由於災害所造成的生命財產及經濟損失，政府對於災害防救的觀念已逐漸改變，由過去消極承受的觀念已逐漸轉型為積極防治。因此，無論在防災科技研發、體系運作或資訊整合上，都需要投入相當的人力及物力。
雖然目前還是遭遇包括技術研發、知識整合、培訓等很多問題，但最重要的還是全民的共同參與。以颱風為例，如果民眾不配合防颱整備，像是水溝清淤、固定門窗、不作危險活動、實施社區防颱演練等，即使有再好的災害預警或監測技術，仍然會造成傷亡。因此，颱風應變的主要關鍵，就在您的手上。
