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濕地、農業與生物多樣性:濕地政策發展

103/05/06 瀏覽次數 11698
1960年代,各國政府對濕地棲地消失造成水鳥族群數量持續下降十分憂心。經過8年多的協商後,1971年來自18個國家的政府代表出席在伊朗拉姆薩市舉行的會議,2月2日確定公約內容。根據公約的規定,對第1次締約的7個國家具有強制力。

美國環境保護署與美國陸軍工兵團在1990年把濕地保護的策略,定義為迴避、最小化、補償3個步驟。在決策時,這些原則必須根據美國環保署第404條指導方針中的環境標準形式處理。到了1980年代與1990年代,減緩中的補償方式幾乎已經成為減緩政策制定時的唯一焦點,並且從1990年起,成為眾多指導方針與備忘錄的主題。但是,在迴避與最小化方面只受到很少的關注。

濕地保護的重要

目前由於氣候暖化的影響,全球普遍增溫。全球氣候變遷會加快水文循環的速度,以降雨量、蒸發散量和地表逕流來說,近 10 年來隨之大幅度增加。水文循環的過程主要來自海洋,當溫暖的大氣暖化海洋及陸域地區後,蒸發散量增加,大量的濕氣以水汽形式進入大氣層,再凝結成雨回到地表。由於降雨量遽增,造成陸域地表逕流的增加。

氣候變遷對生態環境最主要的衝擊,在於隨颱風與颶風而來的傾盆驟雨。由於氣候變遷所造成天然災害的頻率與路徑都難以預測,因此氣候暖化改變了暴風雨與地表洪流的頻率與分布。天然災害造成生物棲息地功能與結構的破壞,需要一段時間才能恢復原貌;此外,氣候變遷造成乾旱,也使生態環境受到破壞。

氣候暖化也造成冰川融化,使海平面上升及低窪海岸受到海水入侵,海岸濕地受到海水侵入而破壞了生態系統,原本適合農墾的地區因而改變,野生動物的棲地因此危殆。各物種需要學習適應與順應這些煎熬的棲息環境,否則會面臨滅絕的命運。

根據中華民國野鳥學會1993年的估計,臺灣內陸濕地面積約5.4平方公里,海岸濕地面積約113.56平方公里,這些天然濕地合計約118.9平方公里,僅占總面積的0.3 %。臺灣的濕地和全世界的濕地面積比較起來,固然微不足道,但臺灣在地表水域中有136種淡水魚,其中38種屬於特有種。因此,因應氣候變遷,我們應該依據國際濕地政策發展,制定適合的濕地政策,進行濕地環境的復育和保育。

濕地規劃與管理策略

目前,全世界濕地面積約660多萬平方公里,占陸地面積不到5%。但因為人類在濕地上頻繁的活動,已經造成超過全世界一半的濕地面積消失。因此,各國政府紛紛制訂濕地管理策略,使濕地營造者擺脫傳統的流程導向模式,例如「零淨損失」政策,以一種更能回應社會需要的彈性做法,進行濕地的滾動式管理。

全世界各國政府依據濕地政策,紛紛買下私人擁有的濕地,保護野生動物棲息環境。依據美國淨水法第404條和歐盟水資源綱要指令,支付費用給私人土地所有者以恢復濕地。不幸的是,這種方案經常被嘲笑為「付錢讓農民荒廢農地」。

因應溫室氣體市場發展出來的濕地估價方法會越來越重要,因此濕地從業人員、社會大眾和主管機關之間更需要有效整合,快速地營造人工濕地,並保護自然濕地。

營造濕地的目的在提供最有效的碳匯和氮匯功能。自然濕地是沒有受到破壞的原始濕地,提供了對生態系統的服務功能,包括生物多樣性、防洪、給水、供應薪柴,也提供人類文化、休閒及生態美學的功能。人工濕地雖經過人為的營造,但仍具有除汙、防洪,與保護生態的功能。

曾任國際濕地科學家學會會長的班‭ ‬‧拉帕契博士應邀來台演講時表示,濕地營造要用適應性管理策略,不管是人工濕地的營造,或是自然濕地的保護。他認為,大多數的濕地計畫都以失敗告終,因為大多數的濕地是由設計過程直接進入營造階段,且在設計階段缺乏小組討論,也未能在方法上達成共識。

適應性管理則是從規劃階段到完成階段,都讓權益關係人不斷地參與討論以達到共識,確保濕地復育及營造的成功。拉帕契博士認為快速反應的能力是很重要的,特別是在施工階段,因為現場條件可能會不斷變化。

臺灣濕地面臨的威脅

在臺灣進行濕地營造,不但順應國際趨勢,也符合國內的需求。過去由於公共設施的不足,為了減少成本,選擇利用價值較低的濕地進行重大工程,如從北到南的許多濱海工業區,以及預定中的港灣、機場、火力與風力發電廠等。而臺灣西部沿海被填土形成的海埔新生地共有11,000公頃,計劃還要填埋15,000~17,000公頃做為工業區或其他用地,這會影響到濕地的生態。

臺灣野生動物已記錄的包括哺乳類69種,其中臺灣特有種20種、特有亞種25種,特有種比率達64 %。此外,還包括了兩生類34種,鳥類約六百多種。但是因為受到濫捕及棲地環境破壞,稀有及瀕臨絕種的濕地物種越來越多,例如哺乳類中的水獺、膨尾狸、臺灣水鹿,13種鳥類,6種以上的淡水魚像高身鏟頜魚、櫻花鉤吻鮭等。

臺灣濕地保育政策

面對臺灣濕地不斷的變化及破壞,其影響已經不容小覷。營建署2007年首度劃設75處國家重要濕地,後增加為82處。2009年開始推動濕地復育獎補助作業,並配合行政院國家永續發展委員會推動辦理國家重要濕地保育計畫,與國際濕地科學家學會簽署2010~2015濕地區域策略行動計畫合作備忘錄。

目前國家重要濕地保育計畫從2011年開始推動,將在6年之間挹注新臺幣16億元進行濕地保育。2013年,我國通過了「濕地保育法」,濕地保育有了法律基礎。

依目前制度,是由中央政府補助地方政府保育濕地,地方政府編列一定比例的配合款,由地方政府自己執行或委請大專校院、社區及非政府組織執行,達到地方自治以及濕地保育社區化的目的。

在實際執行過程中,地方政府施政方向及意願,社區參與度,學校、非政府組織執行能力,以及該濕地重要性等,都會影響濕地復育成果及國家整體復育成效。其中地方政府的施政方向及意願是關鍵,但因財政困難,或對濕地保育不夠重視,保育業務的推動不夠積極。

因此,降低地方政府配合款,讓地方政府願意以較低的成本參與濕地保育,並進一步探討各地方政府參與意願、相關影響,以及中央補助款分配的最適方式,是今後推動濕地保育應該努力的方向。
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