地景保護區的經營管理
101/10/04
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何立德｜
高雄師範大學地理學系
葉美智｜
靜宜大學觀光事業學系
趙芝良｜
靜宜大學觀光事業學系
盧道杰｜
臺灣大學森林環境暨資源學系
陳維立｜
淡江大學國際觀光管理學系
地景的形成與保護
岩石是礦物與沉積物在地底下經過岩石循環與成岩作用的結果，不同的岩石露出地表後，就受到風吹、雨淋、日曬、寒凍、蟲咬、樹長等逐漸侵蝕刻劃出各式各樣的地貌。而岩層記載的地球歷史，就像是本無字天書，攤開在河床上、海崖邊、公路旁的岩壁上，等候有緣人來解讀。這些地貌與岩層的出露面，就是地景景點。
一處處的地景是否能成為具有科學研究或教育價值的特殊景點，需經過地質、地形學家根據不同主題如火成岩、變質岩、地層學、古生物學、第四紀地質與地形，以及景點內容的代表性、稀少性、重要性與美學特性來決定。每個景點都能呈現地質、地貌主題與大自然的美，也能告訴我們地球歷史中遺留的重要痕跡。
不過，這些特殊的地質、地形景點常在大自然的作用與人類的土地開發下，受到破壞、掩埋而消失。原本深藏奧祕，帶著重要地史內容的無字天書一頁頁佚失，也就更難以閱讀。為了保存特殊地景的感性與知性之美，各國政府往往透過調查計畫與自然保育法令來保護它們。
台灣特殊地景的保育
台灣特殊地景的保育，始於1982年第1座國家公園—墾丁國家公園—的設立，目的是保護特殊的隆起珊瑚礁地形與熱帶海岸地形。此後，政府逐漸透過設立國家公園、風景特定區、自然保護（留）區等各種保護區，積極進行地景的保育。
台灣現有的自然保護（留）區中，有10處與特殊地質、地形景觀有關，包括依文化資產保存法（文資法）劃設的苗栗三義火炎山自然保留區、高雄烏山頂泥火山自然保留區、南投雙冬九九峰自然保留區、澎湖玄武岩自然保留區、澎湖南海玄武岩自然保留區、屏東墾丁高位珊瑚礁自然保留區與宜蘭烏石鼻海岸自然保留區，依森林法所劃設的高雄六龜十八羅漢山自然保護區與高雄甲仙四德化石自然保護區，依野生動物保育法所劃設的基隆棉花嶼和花瓶嶼野生動物保護區。它們的中央主管機關是林務局，地方主管機關是所在地的縣市政府或林區管理處。
台灣的自然地景可分為板塊構造現象，火山地景，高山地景，重要地層或化石景點，河流、湖泊或河口三角洲地景，隆起珊瑚礁和洞穴地景，海岸地景，珊瑚礁、環礁和海洋島嶼，冰河遺跡，火炎山地景，泥岩惡地與泥火山地景，地質災害遺跡等12種主題。
前述10處地景保護（留）區中，甲仙四德化石自然保護區屬重要地層或化石位址，墾丁高位珊瑚礁自然保留區屬隆起珊瑚礁和洞穴地景，烏石鼻海岸自然保留區屬海岸地景，澎湖玄武岩自然保留區、澎湖南海玄武岩自然保留區、棉花嶼和花瓶嶼野生動物保護區屬珊瑚礁、環礁和海洋島嶼，三義火炎山自然保留區、六龜十八羅漢山自然保護區屬火炎山地景，烏山頂泥火山自然保留區屬泥岩惡地與泥火山地景，九九峰自然保留區屬地質災害遺跡。
在台灣的自然保護區系統中，地景保護（留）區仍有很大的發展空間，特別是板塊構造現象，火山地景，高山地景，河流、湖泊和河口三角洲地景，冰河遺跡這五大類型的自然地景，目前都還沒有劃設自然保護（留）區。
上述五大類自然地景大致可歸納成兩群，一是與山地環境密切相關的板塊構造現象、火山地景、高山地景、冰河遺跡與高山湖泊，另一是河流環境與河海交界處環境有關的河流、湖泊和河口三角洲地景。目前台灣幾座高山型國家公園如太魯閣、雪霸與玉山，以及海岸型國家公園如墾丁、台江包含了部分的地景景點，但仍有部分山區不在國家公園的範圍內，而屬於國有林班地。這些地區內也有重要的地質、地形景觀，如嘉明湖、能高安東軍稜線上的高山湖泊群、重要地質剖面，是值得保育的。
此外，目前有不少野生動物保護區或重要棲息環境位於海岸、河口溼地、湖泊或溪流環境，但當初劃設時主要是依據保育對象（物種或生態系）而定，區內的地景是否具備重要性與代表性，仍需進一步釐清。如果野生動物保護區也涵蓋了重要的自然地景，則可在目前的保護架構下同時達到地景保育的目的。
保護區的經營管理
地景保護（留）區劃設後，特殊地景從此就能免於遭受破壞嗎？顯然不是。缺乏妥善經營管理的保護區，僅能消極阻止不當開發所造成的破壞，其他重要價值與積極的工作目標，例如科學研究、物種與基因資源保存、環境功能、旅遊與遊憩、教育、自然生態系資源的永續利用、文化與傳統資源的維持等，仍無法達成與彰顯。
當全球保護區的數量與面積不斷增加時，保護區經營管理的成效逐漸成為國際社會與大眾關注的焦點。2004年生物多樣性公約的全球保護區工作計畫中，就希望各會員國能在2010年時，至少對其30％的保護區進行經營管理的評估，檢討希望達成的目標、預計投入多少人力與經費、透過何種方法來達成目標等，以全面了解保護區的現況與面臨的問題。如果評估後發現沒有達成目標，則是哪一個環節出了問題，應該如何改善？
我國曾由專家學者組成研究團隊，展開為期3年（2009…^2011年）的台灣保護區經營管理效能首次評估計畫，對自然保留區、野生動物保護區、自然保護區等共75處保護區其中包括10處地景保護區，進行經營管理的總體檢。
面臨的威脅與壓力
10處地景保護（留）區面臨的威脅與壓力可分為兩大類，一是與遊憩有關，包括遊憩活動、公路和鐵道、雪崩… 滑坡，另一是與生物資源有關，包括外來入侵種、狩獵和採集生物資源、採集植物資源、本土問題物種。
由於地景資源也是重要的觀光資源，具有特殊地質、地形景觀的保護區常面臨遊客未經申請就進入的問題，特別是當交通便利時。三義火炎山、九九峰、六龜十八羅漢山及甲仙四德化石自然保護（留）區，都有潛在的滑坡、落石危險，合法或非法進入的民眾也會面臨潛在環境災害的威脅。
地景保護（留）區除了保護重要的地景外，連帶保護了區內的生態環境，成為重要的生態棲地。當交通便利及進出沒有管制時，動植物資源除了容易因捕獵與採集而受損外，也容易面臨外來入侵物種的威脅。
經營管理成效
研究團隊應用國際自然保育聯盟世界保護區委員會提出的經營管理循環架構，使用世界自然基金會設計的「保護區經營管理快速評估與設定優先法」（Rapid Assessment and Prioritization of Protected Areas Management, RAPPAM），對每處保護區召開工作坊進行經營管理效能的評估。
10處地景保護（留）區的RAPPAM整體平均分數是2.5分，尚稱滿意。其中，位置較偏遠的烏石鼻海岸自然保留區與墾丁高位珊瑚礁自然保留區的平均分數最高，分別是3.2分與3.1分；澎湖南海玄武岩自然保留區與六龜十八羅漢山自然保護區的平均分數最低，分別是1.7分與2.0分；其餘的保護（留）區則介於2.3…^2.7分之間。
南海玄武岩自然保留區的分數最低，主要是縣府已達成阻擋核廢料棄置場的目標，加上本區地處偏遠海上，使得人力、經費投入與經營管理作為都不足。六龜十八羅漢山則是因經營管理目標部分未能兼顧社區的需求，投入人力與經費也不足，加上經營管理過程執行較不理想所致。
從RAPPAM評估結果可看出地景保護（留）區狀況元素得分的趨勢，大致是以地景重要性分數較高，生物重要性分數逐漸下降，經社重要性持平或提高，而易受損性的分數最低。當地景保護（留） 區內有重要的動植物資源或生態系時，則生物重要性資源分數會提高，易受損性分數也會提高，如墾丁高位珊瑚礁自然保留區、火炎山自然保留區、棉花嶼及花瓶嶼野生動物保護區等。
由此可知，對於生物重要性較低的地景保護（留）區，如果還是以嚴格的文資法與自然保留區來保護與經營管理，會因為缺乏彈性的土地利用分區與經營管理配套措施，即僅有核心區一種分區，而沒有永續利用區、緩衝區與核心區的分區類型，常會影響周遭社區民眾對於保護區的支持。
若把部分根據文資法劃設的自然保留區，如烏山頂泥火山、澎湖玄武岩、三義火炎山等，改列為國際自然保育聯盟保護區類別中的「自然紀念地」應是較適當的。自然紀念地主要是為了保育特殊自然現象而管理的保護區，管理目標以特殊自然… 文化現象保護、旅遊與遊憩、物種與基因資源保存為第一優先，其次是科學與教育，而原野保護是可能適用的目標。
目前依文資法劃設的自然保留區，則定位為「以保留自然狀態為目的」的原野地保護區，並依據這定位設定經營管理目標與工作計畫，才會引發保護過於嚴格而無利於推動社區發展的聲音，使得社區參與地景保育的情況低落。
嚴格保護自然的概念，影響了保護區經營管理者的態度，認為依照森林法劃設的自然保護區也應該嚴格保護，甚至禁止人員進入。維持自然原貌成為消極地經營管理保護區的理由之一，再加上制度上缺乏專屬的保育人員與經費，沒有定期檢討經營管理成效，缺乏自然保育知能培力計畫，使得保護區面臨的問題大部分來自經營管理，而非外部的環境因素。這樣的觀念也使社區民眾缺乏參與的意願，或有意願卻不得其門而入，無法把社區的力量導入自然保護區的經營管理上。
從各個經營管理元素來看，「經營管理計畫」、「員工」、「財務」、「監測、研究與評價」、「基礎設施」等的平均分數較低，而「經營管理目標」、「合法的保護措施」、「經營管理決策」、「位置的設計與規畫」等的平均分數較高。這些結果顯示經營管理機關在規劃層次上有良好的構想與規畫，主管機關員工對於保護區的目標與政策也大致了解，在投入與執行過程上卻成效不佳。
目前地景保護（留）區所投入的人力明顯不足，大多是地方主管機關中的主管1名，加上承辦人員1 ~ 2名與巡護人員1 ~ 4名，投入資源較多的機關，則另配有解說員數名。評估結果也顯示，絕大部分的權益相關人對於經營管理人力的投入普遍不滿意。此外，對員工的經營管理培訓也不足，投入的經費也較少，與重點自然保護區如七股黑面琵鷺保護區的年度投入經費相比，有很大差別。
