濕地、農業與生物多樣性：臺灣濕地保育政策與實務
103/05/06
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張弘毅｜
行政院農業委員會動植物防疫檢疫局企劃組
濕地的重要性
濕地除具有經濟生產、保水抑洪、淨化水質、生態旅遊、環境教育等功能外，在提供生物棲地、穩定生態、維護生物多樣性、保存種原基因等方面也扮演關鍵角色，因此具有很高的生態價值。
濕地也是生產力最高的生態系之一，不但是無數生物的棲地，也是在溫室氣體減量過程中扮演碳匯功能的重要環境。聯合國因此在1971年制訂了拉姆薩公約，積極保護國際重要濕地。
臺灣以往對濕地的認識不足，導致濕地的價值長期被忽略，加上人口增長與土地開發，已有許多濕地遭受不可回復的破壞，除了面積大幅縮減外，部分濕地生物甚至因為棲息地的喪失與汙染而瀕臨滅絕。因此林務局長期推動自然濕地保育工作，除依法劃設保護區外，也積極推動珍稀濕地物種的保育，並逐步進行具重要生態價值農業濕地的復育。
劃設保護區
臺灣對濕地保護的重視，源於1980年初保護淡水河口水筆仔紅樹林的社會輿論。1986年起，農委會依據文化資產保存法，指定淡水河紅樹林等自然濕地為自然保留區外，也依據野生動物保育法，對符合施行細則的海洋、河口、沼澤、湖泊、溪流、農田等生態系類別中具珍貴自然資源的濕地，陸續公告為野生動物重要棲息環境及保護區。
目前，政府劃設的自然保留區、野生動物重要棲息環境、野生動物保護區、自然保護區等共83處，已超過國土面積的11.38 ％，許多具有珍貴自然資源的濕地環境因而得以保全。
保護區的類型
海岸河口濕地型保護區如淡水河紅樹林自然保留區、關渡自然保留區、蘭陽溪口水鳥保護區、大肚溪口野生動物保護區、臺南市曾文溪口北岸黑面琵鷺動物保護區、嘉義縣鰲鼓野生動物重要棲息環境等。
海岸河口濕地型保護區除部分以特定物種為保育對象外，大多以保育濕地生態系為重要標的。以曾文溪口北岸黑面琵鷺保護區而言，黑面琵鷺歷經20年各級政府機關、學術界及保育團體的通力合作，使全球僅存不到300隻成長至近3千隻，2014年來臺度冬的數量達到1,659隻，占全球預估數量近6成。國際鳥盟在加拿大渥太華召開的2013年國際鳥盟世界代表大會，臺灣在120個會員國中脫穎而出獲頒「國際保育獎」，是本屆獲頒該獎的唯一政府團隊。
溪流型保護區如臺東縣海端鄉新武呂溪魚類保護區、高雄市三民區楠梓仙溪野生動物保護區、櫻花鉤吻鮭野生動物保護區等。溪流型保護區常見的壓力與威脅，是目前極端氣候造成的棲地改變，以及附近農業或垂釣利用的影響。因涉及濕地資源永續利用，與在地社區生活和生計連結性強，政府已積極思考把在地發展或資源利用納入保護區目標，以與在地社區建構伙伴關係。
湖沼型濕地保護區如桃園高榮野生動物保護區、宜蘭縣雙連埤野生動物保護區、鴛鴦湖自然保留區、南澳闊葉林自然保留區及雙鬼湖野生動物重要棲息環境。高山湖泊型濕地受人為干擾少，生態得以自然演替，生物多樣性歧異度及重要性高，但易受颱風等自然干擾。另對低海拔珍稀埤塘生態的棲地保護，因絕大多數埤塘都位於私有地，需要地方政府與居民共同發揮更大的智慧與愛心，為了自身的生活福祉和四周動植物的棲息空間，採取與自然共存共榮的對策。
農田生態系的保育
2010年，第10屆生物多樣性公約大會通過「里山倡議」。里山一詞源自日文，是指高山與平原之間，森林、社區與農業生態系構成的地景，是實現社會與自然和諧共生的理想，以永續利用的方式來管理土地和自然資源，保護和重建人類與大自然互動所形塑的「社會─生態─生產地景」，達到兼顧生物多樣性維護與資源永續利用的願景。
臺灣農田生態系的水梯田與相關水圳、埤塘、農村，除具有滯洪與水資源涵養，以及孕育水生動植物多樣性的功能外，還具有景觀、遊憩及文化傳承的價值，即屬於里山倡議中農業生物多樣性保育、傳統知識保存及鄉村社區發展的環境。近年來，水梯田由於旱化、大量施用農藥，以及傳統圳溝的水泥化，面臨水生棲地消失、物種減少、涵養地表水功能減弱的危機。為了更有效推動農田生態系的保育，林務局著力於保存具生態、景觀與文化價值的珍貴水梯田生態環境，進而保育棲息其中的珍稀濕地物種。
近年來，林務局與生態工法基金會、人禾環境倫理發展基金會、港口部落合作，分別在新北市金山區八煙聚落、貢寮區及花蓮縣豐濱鄉，選擇可兼顧生產、生活及生態的水梯田做為示範區，保存既有的珍貴水梯田與埤圳生態環境，引導農民採取生態友善耕作方式生產。除了稻米外，並嘗試種植具文化與市場價值的傳統作物如大葉田香、輪繖草等，開發本土水生植物的食用、保健與文創價值，營造水梯田友善的耕作環境，更提供生物多樣性保護與營造的場域。
以八煙水梯田為例，水梯田恢復放水後，蛙類的種類及數量較旱田環境增加甚多，尤以澤蛙、拉都希氏赤蛙、長腳赤蛙、黑眶蟾蜍最為顯著。目前記錄到的蛙類有14種，約占臺灣蛙類的二分之一。水梯田指標生物如白腹遊蛇、柴棺龜、食蛇龜、斑龜等陸續出現，黃緣螢的幼蟲與臺灣蜆也回到八煙的清澈水圳。
經過連續輔導農民進行有機耕作、導入環境友善的概念後，鄰近的生物也感受到棲地的變化，逐漸重回八煙聚落周邊安身。透過紅外線照相機，拍攝到保育類動物山羌、穿山甲、山豬母子、竹雞家族等在田間覓食的蹤影。
這些案例雖然發生在不同的地點，但都是推動農田濕地資源保存與永續利用，並以傳統智慧結合現代科技，謀求生態復育與產業復甦，進而達到聚落發展、文化與地景的保全。結合社區參與的農田生態系保育，可視為法定保護區之外的「社區保育區」，讓人從這樣的生態體系獲得經濟、社會、景觀與文化傳承的多元價值。
地層下陷農地轉型
臺灣西南沿海多屬嚴重地層下陷區域，部分地區甚至早已長期浸泡在水中。對於地層下陷的國土治理，除了防堵海水入侵外，如何減緩地層下陷速率是另一項重要課題。而面對已存在的淹沒區域，如何與居民找尋出新的特色，創造新的土地價值，把劣勢轉為優勢，並且在地球暖化、氣候劇變的趨勢下，學習順應環境，可說是政府推動濕地保育的新方向。
林務局從2005年起，就針對因為地層下陷導致大面積農地淹沒的雲林縣口湖鄉成龍村，補助推動轉型為濕地生態園區的計畫。除了以生態休耕補貼的方式租用其中42公頃農地，讓土地休生養息、生態自體復育、兼照顧農民生活外，還進行濕地自然資源復育的長期監測、帶領社區居民至其他生態社區參訪、環境綠美化等。2009年起，更與觀樹教育基金會合作，進行濕地自然資源長期監測，推動社區環境教育活動、辦理成龍濕地國際環境藝術計畫、試驗不抽地下水的純海水生態養殖法等方式經營這片濕地。
迄今，成龍濕地面積雖僅一百餘公頃，但已成為鳥類與魚蝦貝類群集的濕地樂園。尤其是鳥類在近3年來不論是種類與數量都明顯增加，目前已經記錄有107種，包括101年冬天首次發現有珍貴的黑面琵鷺進駐，對生態保育的意義重大。終極目標是希望營造豐美的濕地生態與濕地文化，並結合地方特色產業，讓成龍村轉型為融合生活、生態、生產三生機能的濕地生態園區。
另外，考量濕地保護區之間還需要有生態廊道串連，或在中間增加其他衛星濕地，對水鳥的保育效益才能極大化。林務局也選定臺南學甲為示範地點，自2009年起承租休耕農地約19公頃，並在園區內設置50處環境教育解說設施及辦理濕地保育博覽會，使大眾充分了解濕地生態特性和價值。
至今，學甲濕地生態園區共有植物21科42種、鳥類19科68種、蟹類3科12種，物種種類與數量都明顯增加。此外，每年更有超過200隻的黑面琵鷺來這裡棲息，顯示學甲濕地已經成功營造為四草與曾文溪口黑面琵鷺保護區之外，另一個黑面琵鷺的重要棲息地。
上述兩區域都屬私有農地，雖已演變為濕地，但政府難以把私有地劃設為保護區。因此，政府採取新方式補助經費租用地層下陷淹水或生產效率不佳的農地，讓土地休養生息、自體復育、與水共存，以濕地生態帶動地方的生產與生活。
珍稀物種棲地復育
水雉是野生動物保育法所列的珍貴稀有野生動物，是稀有的留棲性鳥。少數遷移性候鳥棲息在平原水塘、沼地、有浮葉植物生長的水澤濕地與埤塘，是臺灣典型的農田生態系代表生物之一。水雉曾廣泛分布在臺灣低海拔的濕地，但因農業生態環境的改變與埤塘開發，許多地方的族群已不復見。二十餘年前，全臺水雉數量更曾經一度減少到不滿50隻。
1990年代，由於高速鐵路的規畫路線正好穿越臺南官田的水雉棲地，環評審查會議決議：「應完成15公頃水雉棲地租用事宜該路段始得動工。」因而由臺灣高鐵公司、高鐵局、臺南縣政府（現為臺南市政府）及農委會出資租用官田鄉隆田農場臺糖公司15公頃土地，成立水雉復育區，並與臺灣濕地保護聯盟及鳥會合作，共同營造適合水雉棲息的環境，進行水雉繁殖棲地復育，並在2007年更名為水雉生態教育園區。
林務局自2006年起補助臺灣濕地保護聯盟、中華民國野鳥學會、臺南市野鳥學會辦理水雉生態教育園區工作計畫，透過園區人工埤塘濕地的經營與管理，提供水雉繁殖的棲地，以及冬季的覓食場域，確保水雉的核心族群。近年來，並改善園區埤塘環境，把原有大面積的埤塘分隔為小區以利植栽管理，提早種植菱角等浮葉性水生植物以利水雉進駐繁殖，清除草澤中不適合水雉築巢的植栽等棲地營造。2013年，在園區自然繁殖孵化的雛鳥已記錄348隻，長成的雛鳥則有247隻，繁殖成果創歷年新高。
水雉生態教育園區除水雉繁殖棲地的營造外，政府也補助擴充園區教育設施，使其成為南臺灣的埤塘濕地環境教育中心，以引導民眾認識水雉，並了解農田與埤塘濕地保育對水雉的重要性。
濕地保育法制化
臺灣四面環海，擁有各種類型的濕地，過去政府雖實施若干計畫或方案，並對濕地保育提出構想，然長期以來對濕地保護仍欠缺全盤機制與作為，對於私部門的參與也缺乏積極鼓勵措施。所幸，2013年制定了濕地保育法，為濕地保育工作開啟新的一頁。
濕地分布廣，涉及問題多，政府間應加強合作進行復育工作，也應持續辦理保育宣導教育活動，並推動保育研討會與研究計畫，建立民眾支持濕地保育的共識，達到濕地有效保護及資源永續利用的目標。
