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環境政治（六）：層出不窮的跨域霾害

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楊昊｜政大國際關係研究中心

張春炎｜卓越新聞獎基金會

新聞報導

每年五月，新加坡與馬來西亞等東南亞國家即將進入煙霾季節（haze season），遍佈各地的煙霾不僅造成能見度不足，因為大規模空氣污染的散佈，亦將國民健康的危機。無論是年長者或者幼童，儘管只有幾分鐘的時間暴露在細懸浮微粒（PM 2.5）空氣污染下，無論是老人或者小孩等，很有可能引發心臟病、氣喘等疾病。

新加坡政府預測，即將到來的煙霾季節，在空氣污染程度上將會比往年來得更嚴重。事實上，煙霾的並非肇因於新加坡、馬來西亞等國的境內，而是來自於印尼蘇門答臘與加里曼丹地區的土地清理習慣，其中包括砍燒法（slash and burn）與焚林活動。

早在1997年東南亞區域內面臨到由印尼空飄而來的跨域霾害，當時的空氣污染指數為226，引起新加坡政府的高度關切，由於霾害對於環境、經濟與健康安全的衝擊甚鉅，同時也迫使東南亞鄰近國家必須嚴陣以待。此一霾害情況日後一度獲得改善，但受到全球氣候變遷的影響，近年來污染嚴重程度卻不斷提升。

根據新加坡空氣品質的檢測標準，空污標準在0-50者為「良好」、50-100為「適中」、100-200為「不健康」、200-300為「非常不健康」、而300以上則被視為是「嚴重災害」。在2013年6月，新加坡國家環境局（National Environment Agency, NEA）所監測到的空氣污染標準指數（the Pollutant Standards Index, PSI）高達401，不僅超越了1997年的記錄，就連部分印尼境內所監測的數值也超過400，影響範圍之廣、程度之嚴重，為歷年之最。

新加坡環境與水資源部長Vivian Balakrishnan表示，東南亞區域近年來陷入「環境破壞主義」（environmental vandalism）的困境，這也影響了鄰近國家的雙邊關係，甚至衝擊到區域的團結。最明顯的例子，即2013年煙霾造成的空氣污染，重創了新加坡與印尼的雙邊關係。

今年(2014)5月10~11日，於緬甸奈比都所舉辦的第二十四屆東協高峰會（ASEAN Summit）的系列活動中，來自各國公民社會的代表齊聲呼籲東南亞各國政府領導人應該要立即對抗區域內的跨國煙霾，並且要將具體作法置入未來東協共同體的工作議程中。

另外，東協高峰會的主席聲明（Chairman’s Statement）也重申跨域霾害污染是區域內的共同關注，並呼籲各國應當強化區域合作，落實《東協跨域霾害污染協定》（ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution, AATHP）與東協次區域監督機制（ASEAN Sub-regional Haze Monitoring System, HMS）的運作。

由國家境內所引起的空氣污染，不僅挑戰了雙邊關係的穩定發展，同時也成為區域整合過程中除了經濟議題之外的共同挑戰。這也使得環境議題不僅是民生與經濟的問題，在本質上更牽涉到國際政治的角力。

新聞中的環境科學知識

近年來，空氣污染的持續惡化，造成全球數百萬人的喪生。當印尼的空氣污染飄散到了馬來西亞與新加坡等國，相關政府甚至針對最嚴重的區域宣布進入緊急狀態。由空氣污染所帶來的發展成本，除了環境的加速惡化、經濟受到衝擊、人民健康安全備受威脅之外，在國際政治上更將引起政府之間因究責、抗議所陷入的緊張態勢。

2014年對於東南亞深受霾害衝擊的東南亞國家來說，是極為關鍵的一年。根據美國太空總署（NASA）在今年5月所釋出的遙測資料，可以發現熱帶太平洋的氣溫不斷提高，類似於1997年的聖嬰現象（El Niño）很有可能於今年再度發生。這將引起大規模的旱災與森林大火，從而加劇區域內煙霾的擴散範圍與嚴重性。

當前的跨域霾害，儘管東協國家長年苦思後研擬了各種配套措施，如次區域監控體制、受創國家分工協力投入防災治理、或者是透過公共教育來加強宣導，但這些方式始終無法有效預防森林火災或大規模清理土地的行為不再發生。而印尼始終未批准《東協跨域霾害污染協定》的舉措，也使得東南亞國家必須透過各種管道向雅加達施壓。

天災儘管難以預防，但卻可以提早準備，當巨災爆發之際，人禍往往才是導致治理失當的關鍵因素。正如同甫於緬甸舉辦的東協高峰會，在主席宣言中針對霾害所提出的建議，便是清楚地點名印尼，務必加速批准此一協定，才能有效管制源至於印尼污染，透過相關協定的生效與運作，凝聚區域共識來共同抗災。（本文由科技部補助｢新媒體科普傳播實作計畫─環境科學傳播與新聞產製｣執行團隊編譯）

責任編輯：張春炎(卓越新聞獎基金會)
審校：楊昊(國立政治大學國際關係研究中心)

霾害(8) 跨境污染(1) 懸浮微粒(59) 科發月刊(5221)

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