防救災的跨領域合作|

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防救災的跨領域合作

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楊永年｜成功大學政治學暨政治經濟研究所

緣起

1999年9月21日凌晨，中臺灣發生規模七級的大地震，造成南投、臺中、彰化重大災情。由於筆者的家鄉在南投，又是重災區，因此積極思考如何結合專長領域投入災害防救研究。幾經思考後，認為防救災體系和個人專長領域相近，因此以它為重要的研究對象，結果發現我國防救災體系中存在諸多問題。這些問題有些在持續改善中，有些則仍待改善。

隨著對921大地震防救災體系研究經驗的累積，筆者漸漸了解大型火災、水災、風災的諸多關聯。甚至最近3年發生的日本福島海嘯與核災，以及高雄氣爆人為災害，都深深感覺和防救災體系運作良莠有關。其實，防救災體系若能運作得宜，就能發揮保護民眾或災民生命財產安全的功能。

從過去大型災害發生的案例顯示，災害防救不只是科技問題，更是人與制度的問題；或者，防救災科技固然重要，但防救災體系的問題可能更為重要、複雜。因此，本文擬透過以前發生的案例，解釋防災科技與人（制度）運作所存在的問題。

因為防救災體系是由不同領域與分工組合而成，每次大型災難的運作，都考驗著體系內部與外部的整合。具體而言，體系的最細部分工和防救災科技有關，因此科學技術固然是提升防救災成效的重要工具，但科技背後的政策、制度或體系的問題，必須同時重視。

科技與政策、治理或制度整合與連結，是本文「防救災的跨領域合作」的核心概念。防救災跨領域合作的概念，包括了政府跨局處的合作、政府與民間團體的合作（含跨國合作），以及跨學術領域的合作。至於防救災體系運作要能順暢，資訊傳遞與流通是首要的關鍵因素，其次是資源動員，第三是組織間合作。

資訊傳遞

防救災資訊包括災前、災中、災後相關的訊息。災前又包括預防與預警資訊，災中主要是災情與災情需求資訊，災後主要是重建或復原資訊。

本文主要聚焦災中與災後相關資訊的傳遞，應包括災情、死傷人數、災害種類、現場狀況、待救援情形、災區（重建）需求等。例如很多災區外的民眾很急切希望知道在災區親友的生命安全情形，特別是大型災害發生時，因為伴隨斷電，導致災區無法對外通訊而阻絕了外界對災情的了解，甚至會因交通中斷，許多重要的救災物資進不了災區。

九二一大地震時，南投中寮鄉與國姓鄉就是重災區，因沒有通訊，也沒有外援，外界不清楚災情的嚴重。當時也是受災戶的縣政府倒塌，加上中央政府的災害應變中心因缺乏災情資訊，難免影響救災的效能。

雖然大型災難發生時通常會資訊不足，但有時也會有資訊爆量的情形。例如八八風災發生時，曾有屏東神父發出求救訊息，這位神父雖在3天內就獲救，但求救訊息仍瘋傳網路3個月，讓很多網路鄉民誤認為「防救災體系」非常糟糕，並質疑何以過了3個月還沒能救出神父？因此，即使資訊科技發達，仍有諸多可以跨領域投入改善的大型災難資通訊問題。

以目前防災科技的發達，應可以在短時間內處理龐大資訊與提供查詢；再應用衛星空拍與衛星電話，蒐集與傳遞災害資訊。不過衛星空拍可能因為雲層太厚而影響空拍照片的品質，衛星電話則有持用人不知如何使用的問題，因此有時傳統資訊傳遞工具反而可發揮更大的功能。

例如九二一大地震發生時，收音機與業餘無線電（俗稱香腸族）使用成效良好。當時南投縣彭縣長靠著收音機向全國民眾廣播，只簡短說明大地震的災情慘重並需要救災物資，不到3天就有各地運來的救災物資充斥南投體育場。後來彭縣長再透過廣播說救災物質已足請改撥善款，也是很短時間就擁入大量善款。

動員防救災資源

有了關鍵資訊後，接下來就是如何動員資源，也就是如何善用資源或使資源做最有效的運用，包括人力、機具、交通工具、生活必需品、帳篷、礦泉水、泡麵等資源是否能即時送達災民手中。過去幾次大型災害如九二一大地震與八八風災的慘痛經驗，讓臺灣防救災體系救災效能提高不少，至少在民生物資的補給與發放上很有效率。

例如有些地方政府（特別是鄉鎮市區公所層級）會和大賣場或便利商店訂定開口契約，當發生大型災難時，民眾可自由前往領取生活必需用品。關於資源動員的相關領域，包括物流管理（生活必需品管理）、交通與運輸管理、企業管理、資訊管理（防救災人力與物資訊息）、人力資源管理、工業管理（涉及機具應用）等，都有助於提升救災資源的動員與分配。

前述領域的應用也可避免資源分配不當的問題，例如九二一大地震時，固然南投縣立體育館在短時間就充斥民生用品，但因缺乏管理，這些民生必需品並沒有讓需要的「災民」取得。反而是許多非災民身分的民眾前往取用，例如前中寮鄉長就遭查獲其私有倉庫存有大量民眾捐贈物資。

八八風災後，總統宣布防救災是國軍重要任務。這種做法固然解決了緊急時人力不足的問題，但因為國軍的主要任務與訓練並不是防救災，對於地方政府運作與民情也不熟悉，所以傳出國軍人力遭不當運用或濫用的非議。

臺灣災後重建的效率與效能是國際知名的，特別是非營利組織或非政府組織投入災後重建，更獲得很多的好評。例如2014年8月發生的高雄氣爆，臺積電派工程師深入災區，直接為災區住戶與商家提供立即的協助。主要的原因是臺積電的志工擁有高度熱忱，經費使用有彈性，不需官僚體系層層審核。

組織間合作

最有效的動員方式，就是透過組織間合作進行災害防救工作的整合。因為組織擁有的人力、物力、財力最完整、最有系統，動員力量也最強。但很多組織不見得有防救災合作的誘因，因此如果能建立組織間合作關係共同救災，防救災效能當然可以提升。

所謂的組織，包括政府機關（含中央、地方，以及國際）和非營利或非政府組織（包括地方與國際）。面對災害防救時，本來就是政府與民間共同的責任，必須共同合作進行災害防救。合作的內容包括資訊共享與資源共享，例如九二一大地震發生時，中央與地方政府都沒有緊急搜救隊的編組（九二一大地震後才籌設），而國際搜救隊來了二十多隊，也救了許多困在建築物下的災民，這是跨國合作的典範。

至於九二一大地震後的重建工作，一項做法是透過資源豐富的縣市，以「認養」方式協助鄉鎮市重建。當時的國姓鄉是重災區，由臺北市政府認養，因此提供了豐沛的資源，讓國姓鄉得以在短時間內就獲得重生。

然而，災害發生後，經常也是組織間合作最大的考驗。常看到的場面是，發生災害的地方政府首長藉著媒體向中央政府嗆聲；其用意除撇清防救災的責任外，也希望向中央政府爭取更多的資源。這樣的現象，特別發生在中央與地方政府分屬不同政黨時，政治口水互噴，反而模糊了防救災的焦點，這類情形在過去確是屢見不鮮。

跨國防救災組織間的合作也有問題，例如日本在2011年3月11日發生規模八的大地震，導致海嘯與核災，特別是海嘯的發生，一下子奪走了近二萬的人命，核電廠產生的輻射效應也成為國際矚目的重大議題。

過程中，臺灣與中國大陸防救災團隊都主動向日本政府表示希望支援與協助，卻遭日本政府拒絕。而臺灣因鄰近日本，對於核災資訊有殷切需求，卻因臺灣與日本沒有正式邦交，所以許多敏感核安資訊都必須透過美國的間接轉手才能取得。這些都凸顯了防救災組織間合作（必須突破政治障礙）議題的重要性。

防救災志工組織

大型災難發生時，救災人員因交通或災情過大等因素，經常無法在短時間內抵達災區。例如，九二一大地震發生時，很多重災區都必須靠社區或鄰近的人力與資源立即救助。但因為九二一大地震災情實在太大，而且到處橋斷路斷，使得交通受阻，後來也是靠社區的力量發揮一些立即救助的功能。也因此，社區防救災組織或睦鄰救援機制的設計變得相當重要。

但這機制的建立或形成，社區居民必須在平時就有共識，才能在災害發生時發揮網絡連結的關係。2001年桃芝颱風侵襲竹山木屐寮社區，由於這個社區歷經嚴重的土石流已有高度的警覺心，也在熱心人士的推動下成立了社區防救災組織，並在南投縣消防局協助與組織訓練下運作良好，成功凝聚了社區居民的力量。

筆者於2013年8月至2014年7月前往加州柏克萊大學休假研究時，曾參與了舊金山睦鄰救援志工組織（Neighborhood Emergency Response Team, NERT）的教育訓練課程。這個志工組織起源於1989年因舊金山大地震，民眾深感政府防救災系統不足，需要有民間志工組織立即或緊急應變。因此，民眾集體向舊金山消防局提出請求，請他們提供緊急應變的教育訓練。

筆者報名並參與了舊金山一年一度的消防演練，演練課程是一整天，包括滅火演練、登錄演練、搜索現場演練，以及檢傷分類演練等。訓練時由志工扮演大地震的傷者，並由演練人員判定傷患的種類。另外，消防人員會展示內含緊急逃生該攜帶物品的逃生箱，有手電筒、乾糧、飲水（飲料）、重要證件、簡易醫療用品、運動用隨身聽、收音機、打火機、電池、剪刀，錢（特別是小額）等，因為緊急逃生時來不及整理，所以平時就必須準備。

防救災必須跨領域合作，因為防救災實務問題的解決，必須有多元或跨領域的思維。

大型災難何時降臨很難預料，因此必須有防救災的準備或演練。以日本311大地震、海嘯與核災複合型災難為例，海嘯發生後，短時間內就奪走近兩萬人命，但無人因核輻射立即死亡的案例。然而卻有百人在撤離過程中喪生，死者多是醫院重症病患。這表示醫療緊急撤離沒有做好疏散準備，而這不只是防救災實務的問題，也是跨領域學術研究與教育訓練的議題。

而防救災跨領域合作，可以從資訊、動員、組織間合作3個層面或架構思考。資訊蒐集是防救災體系最優先的項目，因為若沒有災情資訊，動員與組織間合作的方向就不清楚。防救災資源如何有效動員，也攸關防救災成效；有效動員防救災資源可以避免生命財產不當的損失。至於組織間合作，則可以發揮更大的動員能力。而促進組織間合作，固然可以透過科技的運用，例如資通訊科技的運用，在最短時間達到資訊共享的目的，但最主要的因素仍在於組織間存在共同的防救災誘因，更能促進合作。

組織間合作共同進行防救災非常重要，但不應等到災害發生時才合作，而是在沒有發生災害前就應發展合作關係，包括訂定合作契約或進行演習等。尤其是，如何發展出類似美國舊金山的志工組織，應是我們努力的方向。

資料來源

《科學發展》2015年8月，512期，60 ~ 64頁

地震(132) 海嘯(37) 科發月刊(5221)

防救災的跨領域合作

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