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鹽田復育:台江鹽田復育的公共參與

105/01/04 瀏覽次數 3809
在歷史上,「台江」一詞主要是指台江內海,但本文中「台江」是指台江國家公園。台江國家公園是台灣第八座國家公園,也是台灣唯一以溼地保育為主的國家公園,園區範圍內擁有四草與七股兩座國際級溼地,每年吸引上千隻的黑面琵鷺造訪。

台江國家公園涵蓋了早期知名的安順鹽場,位於四草野生動物保護區的「鹽田生態文化村」,是保存鹽業、生態、社區意識的場所。為了讓生態能夠永續,必須設計鹽田復育的公共參與機制,而這機制必須能讓鄰近社區居民、學校學生甚至遊客都有感受到環境教育的機會。

公共參與的目的當然是永續生態的維護,而有關台江鹽田復育的永續生態維護,是指把台江鹽田復育成尚未開發前的生態或原始模式,或者是找回台江鹽田原始的生態系(即未設立鹽田之前的生態)。不過,因為鹽田生態文化村的昔日風光仍存在於鹽工們鮮明的記憶中,因此他們期待的是恢復「鹽田」的功能,也就是能夠產鹽的鹽田,而非只是生態的溼地。

本文所謂的鹽田復育,主要是讓鹽田發展成為「生態廊道」,能夠呈現鹽田設立前後的生態(包括不同的物動與棲地)變化。理論上,生態與文化歷史是可以並存的,重點是如何設計公共參與機制,讓政策利害關係人願意出面。

因此,所謂的公共參與機制,應有跨域合作的思維,也就是讓多元的團體與利害關係人都有參與決策的管道,因而得先釐清哪些團體會關心鹽田生態文化村的發展?

鹽田生態文化村屬於台江國家公園非管制區範圍,區域內許多建築物屬於台南市政府,因此台江國家公園與台南市政府都是重要的參與者。其他還包括鹽田里、社區發展協會、台南市紅樹林保護協會、台灣溼地保護聯盟、台南市野鳥學會、海洋生物及鯨豚研究中心、荒野保護協會、台南社大台江分校,以及中興大學、台南大學、成功大學等。

但什麼樣的公共參與才能永續?

跨領域合作

所謂「跨域合作」,除了跨學術領域的思維外,還應包括跨政府層級、機關(部門),以及和民間(保育)團體的合作。關於跨學術領域方面,應有鹽田的空照資料、基本生態或生物資料、基本地理(地質)與水文資料、都市計畫相關規畫資料、基本人口特性資料等。這些資料的蒐集與解讀有賴專業人員的協助,製作成政策或治理解讀的依據,才能顯現其應用性。或是思考如何使這些資料和政策、制度與治理策略做更緊密的連結,才能展現跨領域合作的功效。

例如空照資料,可以透過地理資訊系統(geographic information system, GIS)或透過衛星照片、無人載具飛機獲取。這些空照資料對於如何設計與規劃鹽田復育內涵,具有重要的意義。再者,土木施工的進行有賴於對鹽田的地理或地質特性的了解,例如水路的建設或生態工法就強調工程與生態的整合。

而生態資料的基礎是生物調查,台江地區的鹽田早期是沼澤或灘地,生態系包括紅樹林、彈塗魚、招潮蟹等,都是重要的生物品系。但不論是空照、地質與工程、生態等訊息,都得讓民眾能夠理解這些訊息的意義,並把它和在地的制度、文化與歷史連結。

由於鹽田的存在,可以保留鹽工或附近居民的歷史(或文化)記憶,但如何讓具理想性的生態與文化概念並存,則是努力的重點。

就目前而言,鹽田生態文化村擁有很好的發展條件,可以發展傳統鹽田、進行生態復育(擁有溼地),也有鯨豚實驗室、小型鳥類標本館、海洋生物標本館、鹽田文化展示室(展示鹽工使用的工具與生活器具)、鯨豚標本館、日本古建築等。但因諸多因素,讓鹽田生態復育的發展不如預期。可能的原因是鹽田生態文化村沒有做很好的跨領域整合,政府跨層級與跨局處的研究也相當貧乏。因此,如何進行跨機關(組織)的整合應是今後思考的方向。

組織間的合作

與鹽田文化村相關的政府機關很多,例如從早期的雲嘉南風景管理處(台江國家公園尚未成立時,整個大範圍就屬於雲嘉南風景管理處的管轄區域)、林務局(民80年代成立四草野生動物保護區,該區就納入林務局管理,並適用野生動物保護法)、台南市政府(該區最早由台南市政府建設局管理,台南縣市合併後則由農業局接手),以及隸屬內政部營建署的台江國家公園(於2009年正式成立)都是。

顯然,這涉及了中央政府、地方政府,以及民間團體的合作治理。以目前來看,鹽田生態文化村雖然有很好的生態與文化基礎內涵,但似乎缺乏整體的設計與規畫,因此難以獲得遊客的認同。舉鹽田文化村設置的「偽裝景觀工程」為例,可能因為缺乏溝通,後來竟遭審計部糾正。其實,任何規畫與設計的背後都有體制的問題,所有政府組織與民間組織都必須謹慎面對。

治理架構

欲解決鹽田復育的治理問題,可藉由發展具有包容性的治理架構來因應。包容性是指讓不同組織與團體的聲音都能夠整合在架構中,這部分可參考美國加州舊金山南灣鹽田復育計畫的架構,這計畫由3個機關(州漁獵局、州海岸保護局和聯邦保育局)共同主導,專案經理(一年一聘)則設在州海岸保護局下。這計畫設有管理團隊,每月召開一次會議,同時不定期舉辦利害關係人的論壇會議,以及每年或每兩年舉辦的公共說明會與公共論壇。針對一般與特定議題,經常保持和社會大眾的溝通。

再者,南灣鹽田復育專案計畫也有科學專業性的內容,因此設置有國家級、地區級與個別的生物科學諮詢小組。依專案經理的說法,這治理架構花了5年時間完成,花了3年時間調適。重點是,一般組織架構圖多僅做官僚體系結構的靜態描述,這治理架構卻具有能量匯集或組織間合作的具體執行意義。他山之石,台江國家公園內的鹽田生態文化村如果也有類似的治理架構,應可提升治理成效。那麼,鹽田生態文化村專案應有什麼樣的架構呢?

目前台江國家公園或其他政府機關並未成立類似的專案計畫,個別機關團體雖有許多專案計畫,卻鮮少有跨機關合作的計畫。以台江國家公園為例,曾針對特定區域進行生態調查的委外計畫,也和臨近大學進行環境教育與棲地復育的計畫。鹽田生態文化村所在的鹽田里,也經常有小型的(社區發展)專案計畫,但似乎不見整合型和合作型的跨機關計畫。再以北門的「水晶教堂」為例,雖然創造了假日數以萬計的遊客,但也出現不同的聲音,因為水晶教堂和在地文化的連結很弱。

營建署也很積極進行溼地範圍劃訂的溝通,卻頻遭在地漁民強烈的反彈與抗議。這似乎顯示營建署雖積極推動溼地政策,但績效不彰,其原因就在於缺乏跨機關的合作計畫。

因此,可參考前例南灣鹽田復育計畫的治理架構,把鹽田生態文化村的發展視為大型的專案計畫,領導團隊包括台南市政府農業局、台江國家公園,甚至是內政部營建署與農委會所屬的林務局。至於專案執行團隊,可以納入營建署、林務局、台南市政府等,也可以請非營利組織(特別是保育團體)參加。依照舊金山南灣鹽田復育計畫的經驗,除了要有專案計畫的支持外,也必須有持續不斷的溝通,而且除了內部溝通外,也應有外部溝通,以建立共識。

目前最大的難處還是在於如何形成一個專案,以便進行鹽田復育工作。若參照舊金山南灣鹽田復育計畫,其復育的面積應遠大於鹽田生態文化村,在這邏輯下,雲嘉南大區域或可納入鹽田復育專案計畫的範圍,並成為未來雲嘉南區域生態保護的思考與規劃方向。

由於這計畫是跨部會、跨層級的生態復育計畫,因此領導機關宜由內政部、台南市政府、農委會和交通部4個機關的代表組成。又因為溼地保育目前由內政府(營建署)負責,所以雲嘉南生態復育計畫宜由內政部負責並主導。至於台南市政府因為是直轄市,並擁有四草溼地與七股溼地兩座國際級溼地,因此除了應擔負更大的復育責任外,也是雲嘉南3個地方政府的代表。

農委會在雲嘉南(台南市七股區)設有黑面琵鷺生態展示館,是農委會特種生物保育中心所屬的單位。此外,農委會(特種生物保育中心)有許多生態復育專業人員,因此應有代表參加。交通部因為有雲嘉南風景管理處負責推動雲嘉南觀光業務,所以也該派代表參與。

依舊金山南灣鹽田復育計畫的經驗,專案執行團隊主要是領導機關代表,外加直接相關的地方政府,以及出資較多的民間基金會代表,因這專案執行團隊的主力還是相關政府機關的代表。依這邏輯推論,應有台南市、雲林縣、嘉義縣代表參與,成為專案執行團隊。當然,如果有企業願意資助,也可考慮納入。至於中研院、科技部、大學等,因為有研發的能力,所以是外圍支援的團體。至於管制機關、地方論壇,以及不同的工作小組,就溝通而言也不可或缺。

台江鹽田復育本應是台江國家公園的權責範圍,但為擴大公共參與,不妨從更大的雲嘉南鹽田復育的角度進行規畫與思考。而這樣的專案計畫要能成功,必須有中央政府的支持,也得吸引媒體的報導與注意。此外,專案計畫的執行,充足的經費不可或缺,這部分必須有立法委員的協助推動。

只是這麼龐大的專案計畫,能否獲得相關政府機關(含中央與地方政府)與地方保育團體的投入,以及民眾(包括漁民)的支持,則是這計畫能否成功的關鍵。

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