政治科學：從蘇格蘭公投獨立談政治體制與政治分裂
101/12/05
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洪敬富｜
成功大學政治學系
2011年5月英國大選，支持獨立的「蘇格蘭國家黨」在蘇格蘭首席大臣薩孟德（Alex Salmond）的帶領下，拿下蘇格蘭議會過半數的席次。當時，薩孟德承諾蘇格蘭要在2016年以前舉辦獨立公民投票（以下簡稱「公投」）。
事實上，英國國內的政治與領土問題爭議已久。英國的官方完整名稱是「大不列顛及北愛爾蘭聯合王國」，其國土位於歐洲大陸西北面的不列顛群島，分別由北面的蘇格蘭、南面的英格蘭、愛爾蘭島北部的北愛爾蘭，以及威爾斯所共同組成。
1707年的「聯合法案」使英格蘭王國和蘇格蘭王國共組成一個大不列顛王國。「1800年聯合法案」又把英倫三島（英格蘭、蘇格蘭及威爾斯）與愛爾蘭王國合併，統一成立了「聯合王國」（United Kingdom，簡稱UK）。從此以後，蘇格蘭的命運就受到英格蘭倫敦很大的影響。
英格蘭人與蘇格蘭人雖然是同文卻不同種。基本上，蘇格蘭人（Scots）、威爾斯人（Welsh）和北愛爾蘭人（Northern Irish）是屬於凱爾特族（Celtic peoples）的後裔，而英格蘭人（English）主要是盎格魯撒克遜族（Anglo-Saxon）。對一般人而言，英格蘭幾乎是英國的代名詞，但蘇格蘭人不會認同，他們認為「English」是英格蘭人，蘇格蘭人並不是「English」，而是「Scottish」。
這也表明了，蘇格蘭與英格蘭雖然同屬一個國家，彼此之間卻有諸多文化、歷史傳統、教育體制、宗教信仰、司法體制（蘇格蘭法律體制較接近大陸法系）、民族性、生活習慣、運動聯盟（例如蘇格蘭和英格蘭的足球聯盟互不隸屬，分別是英超「英格蘭超級聯賽」與蘇超「蘇格蘭足球超級聯賽」）等的隔閡，甚至連英語腔調也有些許差異。
在蘇格蘭地區，除了通行英鎊外，還另發行了該地區特有的貨幣。英格蘭英鎊可以在蘇格蘭使用，但是蘇格蘭英鎊卻不一定能使用於英格蘭。部分英格蘭大型連鎖百貨或商場可能會收蘇格蘭英鎊，但通常小商店會拒絕流通蘇格蘭英鎊。
在教育體制上，英格蘭傳統的大學教育通常是3年，蘇格蘭則是4年。蘇格蘭國教是長老會，英格蘭的卻是英國國教。蘇格蘭一直保有其文學傳統和獨特的民族特色，即使是在同一大英國協政治體制下，蘇格蘭仍不斷地要求公投獨立。如此特殊的政治分裂現象，或許可以從兩地的歷史分歧與政治體制中予以理解。
當代政治學大師杭廷頓（Samuel P. Huntington, 1927-2008）在《我們是誰？對美國國家認同的挑戰》（Who are We: The Challenges to America's National Identity）一書中明言，拉丁裔移民進入美國後，倡議兩種語言和兩種文化，這舉動將危及美國文化，最終侵蝕美國的國家利益。換言之，超國家特性的出現會加劇國民身分認同的狹窄化。
從歐洲整合的經驗可發現，國與國間的界疆雖然逐漸模糊化，但歐盟各國內部族群始終存在著自我獨立的定位和認同感。蘇格蘭與英格蘭的結合則是另一個深具代表性的政治實例，聯合王國的政治體制不僅沒有使兩地的文化更為融合，反而更激化了英國內部的自我認同危機意識。
蘇格蘭人更是憂心自身的民族與文化傳統會遭受英格蘭的同化與邊緣化，因此更加重視蘇格蘭民族意識的教育，強調自身與聯合王國其他地區的差異性。同時，來自英格蘭內部的矛盾與不安也使得蘇格蘭獨立聲浪始終難以平息。
擁有自己的語言、教育、法律、文化風俗、貨幣和醫療健保體系的蘇格蘭，十足具備了政府、人民、土地等國家要素。其冀望能建立獨立的國家，爭取更高的政治自治權力，應當可以理解。雖然布萊爾（Tony Blair）工黨政府在1998年通過了「蘇格蘭法」，並從1999年積極落實「地方分權」制度，並成立了3百年來第一個「蘇格蘭議會」，充分賦予蘇格蘭高度自治權，但為何還是無法有效降低蘇格蘭獨立意識與獨立運動呢？
根據「蘇格蘭法」規範，除國防、外交、總體經濟、全國性稅賦財政及外太空事務隸屬英國國會外，蘇格蘭自治政府在區域經濟、教育、司法、醫療、交通、體育等都擁有完全的自治和管轄權。甚至在布萊爾內閣全盛時期，近半數的閣員來自蘇格蘭。可以說，蘇格蘭人在英國政壇、媒體、金融等領域都有十足的影響力。於2007年接任布萊爾的英國首相布朗（James Gordon Brown）也是蘇格蘭人。
長期以來，英格蘭人對使用稅金來高度補助蘇格蘭人已頗為不滿，但蘇格蘭人認為其北海油田（僅次於挪威的歐洲第二大產油區）所產生的經濟利潤，對整個英國經濟體系幫助甚大，若蘇格蘭能夠獨立，蘇格蘭人將更能直接受益於其石油生產的經濟效益。
除了這些長久以來的政經矛盾外，自2008年以來，國際經濟的衰退與歐債風暴也是催化蘇格蘭獨立公投的重要因素。隨著全球經濟的不景氣，英國也受到重大的衝擊與影響，例如2011年第四季的經濟成長率是－0.2％。對此，卡麥隆（David William Donald Cameron）政府厲行縮減政府開支，包括刪減公共福利支出，以及凍結對英國皇室的撥款至2015年，這對君主憲政的英國是一個相當重大的政治決定。這舉動也遭到蘇格蘭人的強烈反彈，促使蘇格蘭獨立公投的議題再度發酵。
在政治體制分類上，英國雖然是一個兼具英格蘭、蘇格蘭、威爾斯，以及北愛爾蘭的聯合王國型態，但其實仍屬於「單一國」體制。在憲法架構上，其權力仍然集中在聯合王國的首都倫敦。不同於其他「邦聯制」國家（如南北戰爭前的「美利堅邦聯」）與「聯邦制」國家（federation，如現今的美國、德國、加拿大等），英國的中央與地方的關係是相當緊密而單純的。
邦聯制國家，顧名思義，便是由兩個或兩個以上的獨立國家，基於條約或其他歷史因素所組成的國家間的聯盟（聯合）。以國際法角度而言，在邦聯體系中，雖設有專門機構處理成員之間共同關切的事項，但對於成員國（地區）中的人民或內政事務，卻沒有直接的法律管轄權，各成員國仍有獨立的國際法人格，在國際法層次上是屬於不同的國際法人。
至於聯邦，本身便是屬於一個完整的國際法人格。聯邦政府對外擁有完整的國際合法代表權，在國際事務上所決定的事項，地方成員分子有執行與同意的義務與合法性。以現今的美國聯邦政府為例，各州固然各自擁有州憲法，州政府也享有高度的自主權力，但在外交、國防等國際事務上，聯邦政府是唯一的合法代表。
另一個容易與「大不列顛及北愛爾蘭聯合王國」混淆的政治概念便是「大英國協」（British Commonwealth of Nations）。大英國協是由英國與大多數過去曾受到大英帝國殖民，以及其附屬國所組成的國家聯合體，目前由54個主權國家和屬地共同組成。其歷史發展始於1931年，英國國會通過「西敏寺法令」，由大英帝國及其原屬地澳大利亞、紐西蘭及加拿大所組成，要求成員國基於共同的歷史背景，彼此獨立但維持自由平等的關係。
第二次世界大戰之後，原大英帝國的殖民地紛紛宣告獨立。英國為了把各殖民地獨立所帶來的政經衝擊降至最低，便把這些前殖民地和屬地納入大英國協中。其後，又有一些新成員國陸續加入，如於1999年5月加入的諾魯（Nauru），共同組成今日的大英國協。
雖然大英國協會員國分散在全球五大洲及各大洋，涵蓋了17億人口，約占世界總人口的24％，也包括不同種族、語言、文化及宗教，但其成員國之間並沒有政治上的主從與隸屬關係，可以說，其政治關係是相當鬆散的。在每兩年舉辦一次的會員國行政首長高峰會中，形式上雖仍維持著大英國協表面上的政治關係，但事實上，已經無法與過去輝煌時期相提並論了。
大英國協的成員包括加拿大、澳大利亞等國，都奉英國女王為自身國家的元首。這樣的現象在國際法上是賦予其「人合國」（personal union）的國際法地位，也就是數個國家共戴一個君主的國家聯合形式，而這樣的國家形式並不被承認是完整的國際法主體，各個國家仍各自擁有獨立的國際法人格。
而支持蘇格蘭獨立，尋求以公投方式使蘇格蘭獨立出聯合王國的人士，普遍認為兩地的深層矛盾已經使英國單一國的政治體制無法繼續維繫。例如在蘇格蘭最有影響力的政黨—蘇格蘭國家黨，一直把蘇格蘭的獨立當成重要政見，不時提出國家獨立的「路線圖」。
而蘇格蘭首席大臣薩孟德（Alex Salmond）雖然與蘇格蘭國家黨在政治立場上有所不同，但基本上也同意舉行蘇格蘭獨立公投，並預定於2014年舉行，這也意謂著英國單一國的政治即將分裂。
英國首相卡麥隆表示仍會全力維持國家的完整與統一，避免走向政治分裂，甚至在2011年3月修改了「蘇格蘭法案」，讓蘇格蘭政府獲得更多稅收與貸款能力。這項示好措施使得更多的經濟權力從倫敦轉移到蘇格蘭首府愛丁堡。
弔詭的是，高達56％的英國人希望蘇格蘭趕快獨立，不要拖垮英國經濟，但蘇格蘭內部支持獨立的僅有大約不到40％，反對獨立的卻高達4成。反對人士憂心蘇格蘭獨立後，會對已經低迷的經濟景氣雪上加霜。因此有分析家指出，蘇格蘭國家黨所拋出的獨立公投議題，可能只是其政治籌碼，冀望藉此能讓倫敦政府賦予蘇格蘭更大的自治權及經濟利益，最終使蘇格蘭國家黨獲得更多、更大的政治支持與利益。至於蘇格蘭是否能夠獨立，反而不是最終目的。
這也是卡麥隆一再強調希望獨立公投儘快舉行的重要原因之一，因為越早進行公投，將使目前少數的傾向獨立者的影響降至最低，而另一方面可以減少蘇格蘭國家黨的政治議價空間與籌碼。如此，該黨便難以從中獲得政治利益，也就可以維持聯合王國的主權完整了。
從以上的分析可以認為，蘇格蘭地區的獨立訴求或許並不在尋求真正對外獨立的國際人格，更可能是希望獲得經濟上的獨立自主。這也許可以從提高蘇格蘭的經濟與政治自治權來解決，但雙方在這類議題上的摩擦所帶來的民族意識等更深層面的矛盾與對立，恐怕更是值得觀察的政治體制與政治分裂的一個重要案例。
