鹽田復育：台江鹽田復育的公共參與
105/01/04
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楊永年｜
成功大學政治學暨政治經濟研究所
在歷史上，「台江」一詞主要是指台江內海，但本文中「台江」是指台江國家公園。台江國家公園是台灣第八座國家公園，也是台灣唯一以溼地保育為主的國家公園，園區範圍內擁有四草與七股兩座國際級溼地，每年吸引上千隻的黑面琵鷺造訪。
台江國家公園涵蓋了早期知名的安順鹽場，位於四草野生動物保護區的「鹽田生態文化村」，是保存鹽業、生態、社區意識的場所。為了讓生態能夠永續，必須設計鹽田復育的公共參與機制，而這機制必須能讓鄰近社區居民、學校學生甚至遊客都有感受到環境教育的機會。
公共參與的目的當然是永續生態的維護，而有關台江鹽田復育的永續生態維護，是指把台江鹽田復育成尚未開發前的生態或原始模式，或者是找回台江鹽田原始的生態系（即未設立鹽田之前的生態）。不過，因為鹽田生態文化村的昔日風光仍存在於鹽工們鮮明的記憶中，因此他們期待的是恢復「鹽田」的功能，也就是能夠產鹽的鹽田，而非只是生態的溼地。
本文所謂的鹽田復育，主要是讓鹽田發展成為「生態廊道」，能夠呈現鹽田設立前後的生態（包括不同的物動與棲地）變化。理論上，生態與文化歷史是可以並存的，重點是如何設計公共參與機制，讓政策利害關係人願意出面。
因此，所謂的公共參與機制，應有跨域合作的思維，也就是讓多元的團體與利害關係人都有參與決策的管道，因而得先釐清哪些團體會關心鹽田生態文化村的發展？
鹽田生態文化村屬於台江國家公園非管制區範圍，區域內許多建築物屬於台南市政府，因此台江國家公園與台南市政府都是重要的參與者。其他還包括鹽田里、社區發展協會、台南市紅樹林保護協會、台灣溼地保護聯盟、台南市野鳥學會、海洋生物及鯨豚研究中心、荒野保護協會、台南社大台江分校，以及中興大學、台南大學、成功大學等。
但什麼樣的公共參與才能永續？
跨領域合作
所謂「跨域合作」，除了跨學術領域的思維外，還應包括跨政府層級、機關（部門），以及和民間（保育）團體的合作。關於跨學術領域方面，應有鹽田的空照資料、基本生態或生物資料、基本地理（地質）與水文資料、都市計畫相關規畫資料、基本人口特性資料等。這些資料的蒐集與解讀有賴專業人員的協助，製作成政策或治理解讀的依據，才能顯現其應用性。或是思考如何使這些資料和政策、制度與治理策略做更緊密的連結，才能展現跨領域合作的功效。
例如空照資料，可以透過地理資訊系統（geographic information system, GIS）或透過衛星照片、無人載具飛機獲取。這些空照資料對於如何設計與規劃鹽田復育內涵，具有重要的意義。再者，土木施工的進行有賴於對鹽田的地理或地質特性的了解，例如水路的建設或生態工法就強調工程與生態的整合。
而生態資料的基礎是生物調查，台江地區的鹽田早期是沼澤或灘地，生態系包括紅樹林、彈塗魚、招潮蟹等，都是重要的生物品系。但不論是空照、地質與工程、生態等訊息，都得讓民眾能夠理解這些訊息的意義，並把它和在地的制度、文化與歷史連結。
由於鹽田的存在，可以保留鹽工或附近居民的歷史（或文化）記憶，但如何讓具理想性的生態與文化概念並存，則是努力的重點。
就目前而言，鹽田生態文化村擁有很好的發展條件，可以發展傳統鹽田、進行生態復育（擁有溼地），也有鯨豚實驗室、小型鳥類標本館、海洋生物標本館、鹽田文化展示室（展示鹽工使用的工具與生活器具）、鯨豚標本館、日本古建築等。但因諸多因素，讓鹽田生態復育的發展不如預期。可能的原因是鹽田生態文化村沒有做很好的跨領域整合，政府跨層級與跨局處的研究也相當貧乏。因此，如何進行跨機關（組織）的整合應是今後思考的方向。
組織間的合作
與鹽田文化村相關的政府機關很多，例如從早期的雲嘉南風景管理處（台江國家公園尚未成立時，整個大範圍就屬於雲嘉南風景管理處的管轄區域）、林務局（民80年代成立四草野生動物保護區，該區就納入林務局管理，並適用野生動物保護法）、台南市政府（該區最早由台南市政府建設局管理，台南縣市合併後則由農業局接手），以及隸屬內政部營建署的台江國家公園（於2009年正式成立）都是。
顯然，這涉及了中央政府、地方政府，以及民間團體的合作治理。以目前來看，鹽田生態文化村雖然有很好的生態與文化基礎內涵，但似乎缺乏整體的設計與規畫，因此難以獲得遊客的認同。舉鹽田文化村設置的「偽裝景觀工程」為例，可能因為缺乏溝通，後來竟遭審計部糾正。其實，任何規畫與設計的背後都有體制的問題，所有政府組織與民間組織都必須謹慎面對。
治理架構
欲解決鹽田復育的治理問題，可藉由發展具有包容性的治理架構來因應。包容性是指讓不同組織與團體的聲音都能夠整合在架構中，這部分可參考美國加州舊金山南灣鹽田復育計畫的架構，這計畫由3個機關（州漁獵局、州海岸保護局和聯邦保育局）共同主導，專案經理（一年一聘）則設在州海岸保護局下。這計畫設有管理團隊，每月召開一次會議，同時不定期舉辦利害關係人的論壇會議，以及每年或每兩年舉辦的公共說明會與公共論壇。針對一般與特定議題，經常保持和社會大眾的溝通。
再者，南灣鹽田復育專案計畫也有科學專業性的內容，因此設置有國家級、地區級與個別的生物科學諮詢小組。依專案經理的說法，這治理架構花了5年時間完成，花了3年時間調適。重點是，一般組織架構圖多僅做官僚體系結構的靜態描述，這治理架構卻具有能量匯集或組織間合作的具體執行意義。他山之石，台江國家公園內的鹽田生態文化村如果也有類似的治理架構，應可提升治理成效。那麼，鹽田生態文化村專案應有什麼樣的架構呢？
目前台江國家公園或其他政府機關並未成立類似的專案計畫，個別機關團體雖有許多專案計畫，卻鮮少有跨機關合作的計畫。以台江國家公園為例，曾針對特定區域進行生態調查的委外計畫，也和臨近大學進行環境教育與棲地復育的計畫。鹽田生態文化村所在的鹽田里，也經常有小型的（社區發展）專案計畫，但似乎不見整合型和合作型的跨機關計畫。再以北門的「水晶教堂」為例，雖然創造了假日數以萬計的遊客，但也出現不同的聲音，因為水晶教堂和在地文化的連結很弱。
營建署也很積極進行溼地範圍劃訂的溝通，卻頻遭在地漁民強烈的反彈與抗議。這似乎顯示營建署雖積極推動溼地政策，但績效不彰，其原因就在於缺乏跨機關的合作計畫。
因此，可參考前例南灣鹽田復育計畫的治理架構，把鹽田生態文化村的發展視為大型的專案計畫，領導團隊包括台南市政府農業局、台江國家公園，甚至是內政部營建署與農委會所屬的林務局。至於專案執行團隊，可以納入營建署、林務局、台南市政府等，也可以請非營利組織（特別是保育團體）參加。依照舊金山南灣鹽田復育計畫的經驗，除了要有專案計畫的支持外，也必須有持續不斷的溝通，而且除了內部溝通外，也應有外部溝通，以建立共識。
目前最大的難處還是在於如何形成一個專案，以便進行鹽田復育工作。若參照舊金山南灣鹽田復育計畫，其復育的面積應遠大於鹽田生態文化村，在這邏輯下，雲嘉南大區域或可納入鹽田復育專案計畫的範圍，並成為未來雲嘉南區域生態保護的思考與規劃方向。
由於這計畫是跨部會、跨層級的生態復育計畫，因此領導機關宜由內政部、台南市政府、農委會和交通部4個機關的代表組成。又因為溼地保育目前由內政府（營建署）負責，所以雲嘉南生態復育計畫宜由內政部負責並主導。至於台南市政府因為是直轄市，並擁有四草溼地與七股溼地兩座國際級溼地，因此除了應擔負更大的復育責任外，也是雲嘉南3個地方政府的代表。
農委會在雲嘉南（台南市七股區）設有黑面琵鷺生態展示館，是農委會特種生物保育中心所屬的單位。此外，農委會（特種生物保育中心）有許多生態復育專業人員，因此應有代表參加。交通部因為有雲嘉南風景管理處負責推動雲嘉南觀光業務，所以也該派代表參與。
依舊金山南灣鹽田復育計畫的經驗，專案執行團隊主要是領導機關代表，外加直接相關的地方政府，以及出資較多的民間基金會代表，因這專案執行團隊的主力還是相關政府機關的代表。依這邏輯推論，應有台南市、雲林縣、嘉義縣代表參與，成為專案執行團隊。當然，如果有企業願意資助，也可考慮納入。至於中研院、科技部、大學等，因為有研發的能力，所以是外圍支援的團體。至於管制機關、地方論壇，以及不同的工作小組，就溝通而言也不可或缺。
台江鹽田復育本應是台江國家公園的權責範圍，但為擴大公共參與，不妨從更大的雲嘉南鹽田復育的角度進行規畫與思考。而這樣的專案計畫要能成功，必須有中央政府的支持，也得吸引媒體的報導與注意。此外，專案計畫的執行，充足的經費不可或缺，這部分必須有立法委員的協助推動。
只是這麼龐大的專案計畫，能否獲得相關政府機關（含中央與地方政府）與地方保育團體的投入，以及民眾（包括漁民）的支持，則是這計畫能否成功的關鍵。
