臺灣海岸的願景
92/02/20
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邱文彥｜
中山大學海洋環境及工程系／海洋臺灣文教基金會／中華民國濕地保護聯盟
從外太空看地球，地球就像是一個藍色的大星球，主要原因是地表百分之七十的面積為海洋所覆蓋。海洋不但所占的面積和體積十分可觀，海洋裡的生物更是難以計數。例如，海產店裡大家熟知的鮮魚和蝦貝，以及大如鯨豚，小到難以看到的浮游生物，都靠著海洋維繫其棲息繁衍。從古到今，海洋更提供人類經濟生產、航運便利、休閒遊憩和研究教育等功能。
由於海洋提供人類多方面的功能，沿海地區因此成為經濟、社會和文化最發達，以及人口最密集的地區。我們常說「一府、二鹿、三艋舺」，臺灣過去都市的發展，都跟海洋息息相關。尤其，離海不遠和深度較淺的「海岸地區」，由於營養來源豐富，水溫陽光適當，孕育著無數的生物，也成就了很多漁港、漁村和養殖事業發展的盛況。因此，對一個國家而言，海洋不但保障國家安全，海洋資源的明智利用，也與國家發展和民生福祉有莫大關係。
然而，海岸地區因為使用形態多樣化，難免發生不同使用類型之間的衝突。像是濱海工業區排放的污染物，可能影響到附近海域的潛水遊憩活動，就是一種常見的衝突情況。另外，人們生活所產生的廢污也普遍惡化海洋的環境品質、摧毀了重要的生物棲息場所、扼殺了種種海域和海岸生物。
因此，海岸地區應如何合理利用和有效管理，成為目前各國國土保育重大的議題之一。例如，聯合國海洋法公約在一九九四年間生效，為各國提供了海洋和海岸管理的基本架構。美國在一九七二年制定海岸地區管理法，澳洲在一九九八年公布《海洋政策白皮書》。最近，亞太經濟合作會議（APEC）也將「海洋環境的永續性」，列為亞太地區永續發展的主題之一。由此可見，海洋的保護和海岸整合管理，已經受到各國相當的重視。
臺灣海岸開發常見的問題
海洋與海岸是不能分割的。同時，海洋與海岸的問題，也跟陸域的環境保護及土地利用息息相關。海洋與海岸的管理成效，不但與確保海洋環境品質直接相關，也反映出該一國家的國土利用及環境保護的體制是否恰當。
目前海岸地所區面臨的問題雖然包羅萬象，但各國情況卻頗為類似，主要問題包括：（1）自然資源的劣化，如海灘侵蝕、濕地變更他用、灘地填埋造地、毒魚、炸魚和紅樹林過度採伐；（2）污染問題，如工業廢水、家庭污水、農牧廢水和浚深航道港口等行為；（3）土地使用衝突，如工業發展占用而阻斷公共親水、過度污染使海灘無法利用、漁業與觀光之間的衝突；（4）自然災害造成的生命財產的損失，如海嘯、暴潮、海水倒灌等。
近年來，臺灣近海海洋環境品質日漸惡化，主要原因為來自「陸源性污染」，而船舶排污、廢物傾棄和毒魚、炸魚等行為，更加重了情況的惡化。此外，臺灣西海岸陸續規劃、填築工業區影響也很大。目前，北由臺北淡水河口，南迄高屏溪口，海岸新生地的規劃施工計畫，已經幾乎完全改變了臺灣的自然海岸面貌。像是彰濱工業區、離島工業區等許多大型工業區，動輒上千公頃，填海造地的影響令人十分憂慮。這些開發行為除增加大量耗水和污染排放外，在生態環境的影響如重要的潟湖、河口、紅樹林等濕地與野生動物棲息場所，可能因之面臨毀損的命運。
人工結構物所造成海域流場的改變和生物漂移的阻滯，讓原本在一個地方成長繁衍的生物，無法到達它該去的地方，很可能也會加速或擴大生態失衡的影響。尤其，大規模快速的抽沙填海，不但影響海岸線的穩定，也破壞生物的棲息環境，海中魚卵和浮游生物也可能大量被汲取而毀滅，對於近海生態系穩定的維繫，影響重大，更需注意。
這些海岸開發所產生的現象與問題，我們可以舉一些實例來說明。
海域普遍而嚴重的污染 臺灣地區主要河川計五十條，總長度約三千公里，超過百分之四十的河段受到污染，嚴重污染的達百分之十二。由於陸源性河川污染的影響，使海域環境品質嚴重受損，並進而影響漁業生產和生物多樣性。以高雄縣為例，阿公店溪、典寶溪如滾滾紅河，二仁溪則如黑龍江。這種情形，在沿海地區各河口附近屢見不鮮。非法傾倒有毒廢液，也經常造成海域生態系的浩劫。
海岸地區明顯的侵蝕 臺灣有相當多的海岸地區已經呈現明顯的現象，例如臺北縣八里鄉海濱，根據估計，過去二十年來，海岸線後退了五百公尺。
人工結構物的浮濫 海岸地區人工結構物的施作，會產生海岸侵蝕或淤積的情形，導致海岸變遷，同時改變流場和生物繁衍。有很多地區的消波塊拋置情形浮濫，或未能回收再加利用，形成不必要的浪費。臺灣大小地區都興建漁港，但船隻停泊有限。一些大型漁港，如面積廣達二百餘公頃的高雄縣興達遠洋漁港，目前更因漁業勞工銳減、漁源缺乏、配套設施欠缺，而使漁船不願進駐，形同閒置。
海岸地區面臨災害威脅 超抽地下水來養殖，造成嚴重地盤下陷，可說是大家熟悉的問題。除此之外，海岸地區還因地盤下陷及海水倒灌，使民眾生命財產面臨重大威脅。
毒魚、炸魚屢見不鮮 毒魚、炸魚，即所謂的「破壞性漁捕」問題，在亞太經濟合作會議中已受到重視。臺灣附近，尤其東沙海域毒魚、炸魚情形嚴重，東沙環礁內百分之九十五以上珊瑚礁已經死亡或有白化情形。
生態敏感區位開發的衝突 一般來說，潟湖因為有沙洲庇護，又有潮口交換海水，形成生產力很高的生態系統，是養殖發達的地區。國內外海洋生態學家不乏研究指出，很多蝦類必須在成長過程中洄游至潟湖。未來工業港的開發和例行性航道的浚渫，很可能導致潟湖外緣沙洲沙源供應不足，而面臨侵蝕消失的命運，勢必徹底破壞潟湖的存續。選擇這種地區開發，顯然不符永續原則，必然受到極大的挑戰。
計畫的合理性與必要性的質疑 某些工程計畫的合理性與必要性，非常值得懷疑。原本定位為「景觀道路」的公路，應該屬於悠遊自在，觀山賞海的自然道路。但一項拓寬計畫實施後，大多數路段被挖山填海，截彎取直，景觀巨變。類似這種工程或開發行為，在各地海邊屢見不鮮。
缺乏海洋重大災變因應能力 目前我國雖公布重大海洋污染應變計畫，加強人員訓練和增購相關防污清理設備，但主管機關是否確實已強化海域污染之應變能力，仍有待觀察。
海洋是無數生物棲息繁衍的基地，尤其營養豐富、陽光充足的海岸地區，包括河口、潟湖、珊瑚礁、沙洲等，都是生產力最高，環境敏感的棲息環境。但過去大規模填海造地的計畫，表面上是避免暴殄天物，實質上是規劃者純粹「以人為中心」的思維，所表現出來的結果。
我們不難發現，海岸發展與自然環境經常脫節，基本思維上也以人類或現代人片面的立場為出發點，普遍缺乏生態系統保育、自然過程維繫和後續世代福祉的考慮。換句話說，這種開發模式並不是一種「永續的發展」。
海岸管理的目標
為了改善海岸地區的問題，有效的保護海洋環境，美國海岸管理學家約翰‧克拉克（John Clark）將海岸經營管理的目標，列述如下：
確保資源的永續使用 由生態的觀點，任何管制不當的開發行為都很有可能造成漁業和其他海洋資源的耗竭。因此，海岸保育政策應追求資源的永續性，也就是說資源的採掘利用，不應超過其同一期間產出的限度或速度，這樣才能源源不斷地利用。
維繫生物的多樣性 生物多樣性的保育是海岸地區極為緊迫的課題，數以千種生物正面臨滅絕的命運，主因包括：整個棲息環境被改為人工設施；水壩興建，阻滯生物迴游和營養源的傳輸流布；污染和廢棄物棄置；以及侵蝕和淤積等因素。
加強自然災害的防護 海岸地區屬高風險的地域，颶風、狂浪和海嘯使生命財產面臨重大威脅。重視海岸災害防護，可以獲得較安全的發展模式。
強化污染的控制 海洋污染的防治，應建立有效防治制度，並特別注意新開發案件對於生態的影響。
合理管制經濟發展 海岸管理必須依據臨海特性與敏感度，整體規劃，以提供相關機關、開發者和其他權益關係人參考，並落實到法規、計畫、政策和機關協調中，才能達到多目標的發展。
提升海岸社區福祉 海岸社區生活品質有所提升，才能避免只為生存，不顧生態，竭澤而漁的情況。
整合使用類型 由於有些活動可以共存，有些則否，因此有必要將各種土地使用整合規劃，以解決住宅、觀光、遊憩、商業、工業、交通和農業等使用的競爭和衝突。
臺灣海岸管理制度和願景
為強化管理海岸地區之開發行為，內政部於八十二年間發布了「海埔地開發管理辦法」，嗣後並訂定「海埔地開發許可審議規範」，期望以「開發許可制度」維護海岸有秩序的開發。上述規範在民國九十年時，併入非都市土地使用管制規定中。近十年來，內政部也著手草擬「海岸法」和擬訂「海岸地區整體發展計畫」，以為海岸地區的指導性管理綱要。但目前這些工作都尚未完成立法和公告的程序，有待繼續努力。
海洋主管機關的設置，可說是對於海洋資源重視的先進國家的表徵。例如，美國設有「國家海洋及大氣總署」，加拿大成立了「漁業與海洋部」；韓國也設有「海洋水產部」。我國針對海洋與海岸管理，在最近的政府改造計畫中，已經提議成立「海洋事務部」，準備將漁業、航政、海洋與海岸規劃管理，海岸巡防和海洋科學研究等現有機制，加以統合整編，以強化海洋國土之保育工作。
海洋與海岸地區之管理，關係世代福祉甚鉅，觀念上應以「公有、公用」為原則或由公部門託管，這是所謂「公共信託原則」的基本精神。另外，海洋管理必須尊重生態原則，這種「以生態系統為基礎的管理方式」的概念，目前也普遍受到世界各國的重視。例如，一九九八年公布的《澳洲海洋政策白皮書》，以及甫於今（二○○二）年四月閉幕的第一屆亞太經濟合作海洋部長會議「漢城宣言」中，都有類似的文件。未來我國海洋管理，亦宜以這些基本理念為基礎。
此外，我國應加強自然資源保育、海洋管理之研究，長期有效地蒐集、監測和管理如海洋污染、海岸侵蝕、資源損失和棲地破壞等必要資訊，供海洋相關規劃管理參考。對於生態、環境和人文上有重要意義的敏感區位或生態系統，包括濕地、洪水平原、河口、海灘、沙丘、沙洲、珊瑚礁，以及魚類、野生動物及其棲息地等，應優先納入保存與保護。對於海平面上升有災害之虞的地區，應該訂定防災應變與防護保全計畫，做必要的退縮規範、導引疏遷或採取防護措施，才能對全球與海岸氣候變遷有足夠的因應能力。
